强化行政监察建设廉洁政治
中图分类号：D6309文献标志码：A文章编号：10085831（2014）03015206
习近平总书记在十八届中央纪委第二次全会上的讲话指出：“党的十八大提出建设廉洁政治的重大任务，要求做到干部清正、政府清廉、政治清明。这‘三清’对党风廉政建设和反腐败斗争提出了更高的要求……中央纪委、监察部和各级纪检监察机关要执好纪、问好责、把好关。”体现了党中央高度重视纪检监察工作在廉洁政治建设中的突出作用。因此，不断完善行政监察体制机制，充分发挥行政监察工作在廉洁政治建设中的作用，是一个十分具有挑战性的课题。
一、建设廉洁政治是中国政治文明建设的紧迫任务
进入21世纪以来，反腐倡廉成为中国政治文明建设的重要内容，不仅因为“一些领域消极腐败现象易发多发，反腐败斗争形势依然严峻”，更因为“廉洁政治问题已经成为制约中国科学发展、和谐发展的最重要的政治问题之一”[1]。党的十八大提出廉洁政治建设正是对加强反腐倡廉的社会吁求的积极回应。
所谓廉洁政治，就是执掌公共权力的阶层或集团运用公共权力制定和实施公共政策以维护或增进社会公共福祉的过程。具体而言，廉洁政治要求各类公职人员、各级政府、执政党在工作中做到廉洁、公正、高效，与之对应便是“干部清廉、政府廉洁、政治清明”。廉洁政治的实质是要求党政机关及其工作人员要全心全意为人们服务，扮演好人民公仆的角色，“正确行使人民赋予的权力，不以权谋私、不贪赃枉法、不奢侈浪费、不消极懈怠”[2]。廉洁政治的提出“标志着中国反腐败的终极目标首次被正式确立”[1]，也标志着中国共产党人对科学执政、民主执政、依法执政规律更加深刻的把握。因为无论是任何形式的政党政治，能否满足特定条件下人民群众日益增长的物质、文化、政治需求，是否具有在面对问题和困难时的不断自我更新、与时俱进的能力，是否具有防治腐败的能力，都是评价其生命力的重要标准。然而，在社会主义现代化建设取得举世瞩目成就和造就“世界奇迹”的同时，腐败问题依然十分严峻，如果不高度重视，会有“亡党亡国”的危险。
“建设廉洁政治是一项系统工程”[3]，必须在坚持中国特色社会主义民主政治制度的基础上，推进反腐倡廉建设和创新，不断提高反腐倡廉的科学化水平。换句话说，在进行反腐倡廉的“顶层设计”的同时，我们需要进一步强化各种腐败预防、惩治和教育途径的功能。
行政监察是其中一种重要的腐败预防、惩治和教育途径。所谓行政监察“是指国家各级行政监察机关依法对国家行政主体及其国家公务员，以及由国家行政机关所任命的其他人员实施监察监督，并对监督对象的违法行为依法作出处理的法律制度”[4]。行政监察实质上是中国行政系统内部的专门行政监督，目的是在行政管理日益技术化、专业化条件下，利用专业化的监督以预防和避免行政权行使可能导致的消极作用。毫无疑问，干部清正、政府清廉、政治清明的廉洁政治需要通过内部自律和外部他律共同形塑。行政监察通过执法监察、廉政监察、效能监察、政务公开和纠风起到了教育、惩戒和预防腐败的作用，能够有力地推进廉洁政治建设，最终建成中国特色的社会主义政治文明。
二、建设廉洁政治中行政监察功能发挥的掣肘
由于体制缺陷、相关立法欠完善以及运行机制不畅等原因，中国行政监察在实际运行中存在监察困难、监察不到位和监察流于形式等问题，行政监察的专业化监督优势未能得到有效发挥，行政监察在促进“干部清正、政府清廉、政治清明”中的功能未能充分释放。
（一）行政监察双重领导体制的缺陷
1.独立性与权威性缺乏：行政监察在廉洁政治建设中的功效掣肘
2010年修订的《中华人民共和国行政监察法》第七条明确规定“县级以上地方各级人民政府监察机关负责本行政区域内的监察工作，对本级人民政府和上一级监察机关负责并报告工作，监察业务以上级监察机关领导为主”，第三十五条明确规定“监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经本级人民政府和上一级监察机关同意。国务院监察机关作出的重要监察决定和提出的重要监察建议，应当报经国务院同意”。这在法律层面确定了中国行政监察体制的核心――“我国行政监察机关既受所在人民政府的领导，又受上级监察机关的领导”。这种双重领导体制实际上导致了中国行政监察权缺乏独立性与权威性，因为“行政监察机关的人事、编制、办公经费、工资福利甚至监察业务都要受到同级人民政府的领导和制约”[5]，监察机关的权威必然弱化，难以有效发挥其监督地方政府及其公职人员的内部监督优势。
特别是改革开放以来，权力下放的改革使地方政府成为了独立的利益主体。在压力型体制下，为了实现地区利益，地方政府往往不愿披露自身的违法乱纪行为，甚至在有些情况下为行政监察工作设置障碍，导致了行政监察机关的部分监察决定或监察建议形同虚设，难以强制执行。更为严重的是，由于地方政府的相对强势，在缺乏自主权的情况下，行政监察机关及其工作人员还可能包庇、伙同其监察对象进行违法乱纪行为以实现部门利益，出现了一些官员腐败现象，有些地方还出现了腐败窝案，最终不利于促进“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉洁政治建设。
2.合署办公体制的缺陷：行政监察在廉洁政治建设中的职能弱化
为了精简机构和冗员，中纪委和监察部于1993年实行“一套人马，两块牌子”，形成了合署办公体制，统称为纪检监察机关，其中行政监察机关管政纪，党的纪律检查机关管党纪。然而，由于缺乏相应的法律规范，造成了纪检和监察二者权限含混，职责不明。具体而言：行政监察机关履行部分党务职能违背了《行政监察法》中行政监察机关独立行使监察权的原则；纪委实际上充当了监察机关领导者的角色，违背了宪法规定的监察机关的首长负责制原则。这种“党政不分”的监察体制弱化了行政监察的功能，监督的职能相互交叉导致了权力真空地带，使贪污、腐败、行贿、受贿等违法乱纪现象难以得到有效监督，大大地弱化了行政监察廉洁政治建设中的职能作用。 （二）行政监察立法的缺失
2010年，中国修订了《行政监察法》，使得行政监察工作有了相对完善的法律支持。然而，中国行政监察相关立法还存在制约其促进廉洁政治建设的两大缺失：内容抽象和保障不足。
1. 行政监察立法的缺失之一：规定不明与内容抽象
新《行政监察法》在监察对象、派出机构、监察人员、监察权限和监察程序方面都存在规定不够明确与内容抽象的问题，容易被违法犯罪人员加以利用。
其一，监察对象方面[6]。《行政监察法》第二条规定监察对象为“国家行政机关、国家公务员、国家行政机关任命的其他人员”，其中“国家行政机关任命的其他人员”因单位性质、人员职业差别导致各地任命范围不统一，操作起来十分困难。
其二，派出机构方面。有两个问题有待明确，一是派出机构的行政主体地位问题，即派出机构属于什么性质，具有什么样的法律地位，以本机关名义还是委派机关行使职权？二是派出机构是否享有受理申诉的权限。
其三，监察人员的产生方面。《行政监察法》第十一条规定的“县级以上地方各级人民政府监察机关正职、副职人员的任命或者免职，在提请决定前，必须经上一级监察机关同意”。实际上，这一规定基本上没有得到落实，因为这里有两个问题没有明确：一是谁提请上级监察机关同意？二是谁做出同意决定？
其四，监察机关权限方面。第二十条第一项中“暂予扣留、封存可以证明违反行政纪律行为的文件、资料、财务账目及其他有关资料”的“其他有关材料”是仅仅指文字性材料还是包括实物？第二项中“责令案件涉嫌单位和涉嫌人员在调查期间不得变卖、转移与案件有关的财物”以及第三项中“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题做出解释和说明，但是不得对其实行拘禁或者变相拘禁”，这两项规定是软约束，如果得不到执行，缺乏相应的补救措施。
其五，监察程序方面。一是第三十四条规定的重要监察决定和监察建议作出前必须报请本级人民政府和上一级监察机关同意，这里缺乏可能出现的两个机关意见不一致的应对办法。二是在变更撤销下一级监察机关的监察决定方面，上一级监察机关是否可以变更、撤销经本级人民政府同意的监察决定，这些都没有明确的规定。
2. 行政监察立法的缺失之二：立法滞后与保障不足
中国行政监察立法的立法滞后和保障不足也影响了行政监察工作在廉洁政治建设中的作用发挥。立法滞后与保障不足主要是一些行政监察实践工作中急迫需要的法律法规及配套性规范性文件没有及时制定，具体有：监察机关检查工作办法，监察机关对监察人员实行监督的规定，监察机关奖励、控告重大违法乱纪行为有功人员办法等行政监察方面的规范性文件，以及修改、补充监察机关调查处理政纪案件办法，监察机关举报工作办法，监察机关处理政纪案件中相互协作配合的规定，监察机关没收、追缴和责令退赔财物办法，监察机关直接行使行政处分权的规定，上级监察机关对下级监察机关的监察业务进行领导的规定，关于监察机关监察对象范围的规定等行政监察方面的规范文件[4]。
（三）行政监察工作机制运行不畅
1.执行缺乏保障：行政监察决定的执行资源不足
按照《行政监察法》规定，中国行政监察形成了执法监察、廉政监察、效能监察、政务公开和纠风“五位一体”的基本格局[7]。然而，由于行政监察缺乏独立性和权威性，特别是执行资源严重不足，导致了行政监察工作难以有效地履行职责。从当前的监察工作实际看，除了配合和执行中央专项治理工作或特别规范的事项，监察机关主要是受理一些举报和申诉工作。在五大职能的履行职责方面空洞乏力，很少主动提出监察建议，更不可能作出行政处分与监察决定。《行政监察法》第二十五条规定：“有关部门和人员应当执行监察机关依法提出的监察建议，无正当理由的，应当采纳。”由此可以看到，有关部门和人员对监察建议可以以“正当理由”拒绝采纳，即使是没有正当理由而拒绝采纳也没有相应的强制执行措施。由此可见，行政监察机关的“监察建议”在缺乏法律保障和执行资源的“刀剑”之下，难以产生促进廉洁政治建设的真正效力。
2.责任机制缺失：行政监察的控权效果不彰
“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”[8]。如果没有健全的责任机制，权力就很难得到有效的控制，“干部清正、政府清廉、政治清明”就无法得到充分保证，廉洁政治必然成为“空中楼阁”。当前，中国行政机关出现的各类违法乱纪现象折射出行政监察责任机制不健全。由于前面提及的监察机关缺乏独立性、权威性和行政监察责任机制缺失等方面的影响，中国行政监察在实际工作中一定程度上存在执纪执法尺度过宽、力度偏软，甚至还存在一些瞒案不报、压案不查的违法现象。由此带来的严重后果是：一方面，让违法乱纪者心存侥幸，甚至形成违法乱纪的“惯性行为”和“示范行为”，导致后期监督治理难度加大；另一方面，违法乱纪者的行为损害了公共利益，违法不究的行为影响了行政监察机关的形象，特别是影响了人民群众对政府反腐倡廉、建设廉洁政府的信心。
值得一提的是，中国有一套包含多主体的监督体系，有多元化的监督形式。然而，由于行政监察机关与其他监督形式之间缺乏明确的分工和有机联系，制约了行政监察工作在廉洁政治建设中的作用。如人大对政府的监督形式多种多样，但是基本上都是对行政立法的监督，合署办公行政监察体制使得人大与监察机关之间的关系复杂化，二者缺少有机联系，而行政监察机关与检察院、法院之间的职能存在交叉重叠，使得各种形式的监督之间经常出现冲突或摩擦，影响了整个监督体系在廉洁政治建设中的有效性。
3.救济途径阙如：行政监察中“权力越位”与“监督虚化”并存
法学界有一句至理名言：“无救济，即无权利。”[9]受现行的纪检监察合署办公体制和行政诉讼受案范围的限制，中国行政监察权力在运行中同时存在“权力越位”和“监督虚化”的问题，不利于反腐倡廉和廉洁政治建设。 一是政党行为不可诉可能导致行政监察“权力越位”。行政监察机关经常利用纪检监察合署办公的便利条件，通过以“纪检”名义作出决定，以规避法律的约束，因为党的机关不能作为行政诉讼的被告。而纪检机关在打击行政机关工作人员的经济违法犯罪活动时，实际上频繁地行使了司法机关的权限，造成了“权力越位”。
二是内部行政行为不可诉可能导致行政监察人员对领导监督的“虚化”。中国《行政诉讼法》明确规定行政机关的内部行政行为是不可诉行为。因此，行政机关领导侵害公职人员合法权益的行为也不被司法机关受理，只能通过申诉、控告和人事争议仲裁。由此带来的严重后果是，公职人员权利缺乏司法救济途径，产生对领导更加严重的人身依附，“官本位”的思想大肆蔓延，行政监察功能难以有效发挥，不利于干部清正、政府廉洁、政治清明的廉洁政治建设。
三、强化行政监察功能，促进廉洁政治建设
通过建立改进行政监察工作体制，健全行政监察法律体系，完善行政监察运行机制，强化行政监察的功能，对促进廉洁政治建设具有十分重要的作用。
（一）重塑行政监察工作体制，释放其廉洁政治建设功效
一个好的行政监察工作体制是发挥其廉洁政治建设功效的必要条件。针对行政监察双重领导体制存在的问题，应该通过提升行政监察机关的权威性、独立性和赋予其更多的执行资源来发挥其职能作用，努力促进廉洁政治建设。
1.实行行政监察的垂直管理，提升其权威性和独立性
中国行政监察的双重领导体制的弊端重重，难以发挥其在廉洁政治建设中的作用。因此，应该通过增强行政监察机关的独立性来加强行政监察工作的权威性和有效性。实际上，西方国家在工业革命之后就开始实施监察机构的垂直管理，以保证监察机关的独立性和权威性，并取得较好的成效，如英国的行政监察专员“完全独立于行政机关，享有与其身份相当的权力”[10]。
中国行政监察机关的垂直管理可以按以下思路进行具体操作：（1）实行纪检机关和行政监察机关的分离，纪检负责党的领导干部和普通党员的党纪检查和监督，行政监察机关负责政纪监察和监督。按照中央、省、市、县对应设置直接向同级人民代表大会负责的行政监察机关，下级行政监察机关受上级行政监察机关的直接领导。（2）行政监察机关形成独立的系统，改变行政监察机关内部的双重领导体制，实行单一的垂直领导体制。也就是说，下级行政监察机关受上级监察机关的垂直领导。同时，为了保证行政监察机关监察工作的独立性和权威性，必须保证其人事、财政方面的独立性，即行政监察机关的领导成员由同级人大选举产生并报上级监察机关批准[11]；经费由国家统一划拨，分别在同级人大审议后列入预算。
2.加大行政监察机关权限，赋予其更多的执行资源
提升行政监察的廉洁政治建设功能，必须强化行政监察机关的监察执行力。显然，“执行元制度是产生制度执行力的基础，所谓的执行元制度是指相关组织机构执行制度的基本原则及总体性制度，是制度执行体系中具有基础性、指导性和规范性的执行制度，主要包括执行运作机制、执行规则、执行流程，以及执行过程中的资源配置机制及执行监控机制，等等”[12]。
因此，针对中国行政监察机关权限弱，执行缺乏刚性的问题，应该通过以下几个方面加大其权限，赋予其更多的执行资源：（1）赋予行政监察机关以调查权，可以让行政监察机关有效地掌握公职人员违纪违规的证据。（2）赋予行政监察机关以一定的经济处罚权，可以对违纪者和腐败分子起到威慑作用。（3）赋予行政监察机关以财务监察权。由于当前的审计监督和行政监察之间缺乏有机联系，难以发挥其在建设廉洁政治中的合力作用，因此而赋予行政监察机关以财务监察权，可以通过财务监察发现违纪证据，发挥政纪监督和经济监督的双重功效。（4）撤销国家反贪局，将其搜查权、拘捕权和公诉权划归行政监察机关，以有效避免机构重叠、权力越位和相互掣肘现象的发生。
（二）建立健全行政监察法律体系，为廉洁政治建设提供强有力的法律保障
健全的法律体系是行政监察工作有效开展的基础，行政监察的有效开展是廉洁政治建设的重要一环。因此，应该通过建立健全行政监察法律体系，为廉洁政治建设提供强有力的法律保障。
1.出台《行政监察法》配套法律法规，增强行政监察职能的实际操作性
“部门化、碎片化、裂解性”[13]的治理模式已经日薄西山，我们正步入整体性治理的时代。整体性治理的前提与基础就是法律的协调性和系统性，否则，法律在执行的过程中将不可避免地陷入混乱和产生执行内耗。
目前中国行政监察的法制建设不断完善，但仍然难以适应廉洁政治建设的实际要求。特别是《行政监察法》实施的配套性法律法规很不健全，使得《行政监察法》中的很多规定都难以有效落实。因此，不断建立健全《行政监察法》，增强行政监察职能的实际操作性显得尤为重要。首先，应该尽快制定《公职人员财产申报法》、《反腐败法》、《政府信息公开法》、《行政程序法》等法律。另外，鉴于目前中国《行政监察法》相关规定过于笼统的问题，要进一步完善《行政监察法》的实施细则，摆脱“实施细则”照搬照抄《行政监察法》的现状，强化《行政监察法》的连续性和可操作性。只有尽快出台相应的配套法律法规，完善《行政监察法》实施细则，才能够进一步落实监察机关的五大职能，最大程度发挥其廉洁政治建设的功能。
2.通过立法解释和行政解释，使《行政监察法》中的模糊内容明确化
充分发挥行政监察在廉洁政治建设中的作用，则必须落实行政监察的五大职能。当前行政监察工作难以有效实现的一个重要原因是《行政监察法》内容模糊。因此，应该进一步通过立法解释和行政解释，使得《行政监察法》的内容明确化。如：行政监察对象明确为“国家行政机关中的‘公职人员’ 公职人员为履行公共职能或者提供公共服务的任何人员，参见《联合国反腐败公约》第一章总则的第二条规定。”；赋予县级以上（含县级）行政监察派出机构以行政主体地位，并在乡镇、街道设立派出机构；监察人员由同级人民代表大会选举产生，并提请上级监察机关批准；进一步明确行政监察工作中公民参与的具体途径；进一步制定公民举报保护制度。 （三）完善行政监察运行机制，为廉洁政治建设提供科学的机制支撑
健全行政监察工作体制和行政监察法律体系是行政监察发挥廉洁政治建设功能的前提条件。“徒法不足以自行”。与此同时，只有建立行政监察执法责任制、完善行政监察救济制度和运用高科技平台，才能推动行政监察工作的有效运行，助推廉洁政治建设。
1.建立行政监察执法责任制，促进廉洁政治建设有效实施
缺乏责任的政府不可能是一个廉洁、高效的政府，而廉洁、高效是廉洁政治的应有之义。因此，行政监察机关要力推廉洁政治建设，必须建立行政监察的责任制，通过规范化、制度化和常态化的行政监察工作破解执纪执法尺度过宽、力度偏软、瞒案不报、压案不查等问题。具体要求有：行政监察各部门、岗位及人员的分工与职责明确化，使监察工作系统化、常态化和规范化；建立行政监察过错责任追究制度，强化行政监察责任监督，推动行政监察机关主动监督、依法监督、有效监督；参照《国家赔偿法》，建立行政监察赔偿制度，通过国家赔偿和行政追偿为行政监察的失职失责和权力滥用行为套上“紧箍咒”。
2.完善行政监察救济制度，优化廉洁政治建设的环境
行政监察救济制度（特别是对公务员权益受损的司法救济）的建立与完善能够营造廉洁政治建设的良好环境，因为只有在提供行政监察救济途径的前提下，才能打破行政监察人员对机关领导的人身依附，才能没有顾虑地主动监督、依法监督和有效监督。具体而言，应该做好以下两项具体工作：（1）按照《行政监察法》和《行政诉讼法》，赋予行政相对人行政诉讼的救济途径。（2）赋予公务员对行政监察机关违法行为采取司法救济的途径。当前，公务员权益受损只能通过申诉、控告和检举等行政行为解决，而行政机关的运行机制是科层制，极易导致内部救济的无效性，使公职人员依附于领导。因此，应当将行政监察行为纳入司法审查，以优化廉洁政治建设的环境。
3.运用高科技监督手段，为廉洁政治建设提供技术支持
互联网和信息技术的发展为行政监察功能的有效发挥提供了新的契机。为此，要充分利用现代科技的精细化与非人情化优势，充分运用高科技监督手段，为廉洁政治建设提供强有力的技术支持。具体要求有：通过电子政务平台，建立覆盖重要行政职权和行政监察重点领域的综合电子监察系统，把行政审批、政府采购、公共资源交易、服务群众窗口等重点领域和关键环节纳入监察范围，实时监控权力运行，防范权力滥用；通过物联网、云计算等先进信息技术，整合各部门的监察信息系统，搭建监督工作的数字化、精细化、智能化、高效化平台，逐步建立廉政风险防控的预警机制[14]。
四、结语
建设廉洁政治是中国政治文明建设的紧迫任务。行政监察作为一种专业性的监督模式，对廉洁政治的建设具有十分重要的作用。然而，由于多方面因素的影响，行政监察在廉洁政治建设中的功能没有得到有效发挥，还存在立法、体制和运行机制方面的制约。因此，应该通过改进行政监察工作体制，建立健全行政监察法律体系，完善行政监察运行机制，充分释放行政监察的廉洁政治建设功能，坚定果断地刹风整纪，坚决遏制腐败现象蔓延势头，逐步铲除滋生腐败的土壤和条件，不断以反腐倡廉实际成效推进廉洁政治建设，建成中国特色的社会主义政治文明。
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