以法治精神推进市民社会治理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1004-6623（2015）03-0020-03
[作者简介] 刘椿（1970 ―），江苏南京人，深圳大学社会科学学院教授，博士，研究方向：政治学；周礼红（1975 ―），河南南阳人，深圳市社科院城市研究所，博士，研究方向：文化学；袁冰（1984―），河南平顶山人， 深圳大学社会科学学院研究生，研究方向：政治学。
成熟稳定的市民社会是中国城市治理现代化，由传统社会向现代法治社会治理转型的基础。市民社会以身份和权利平等，社会行为法制化和资源分配公平化的制度代替旧时代城市人群不平等的等级制度的现代社会，构成了城市治理的基础。
一
（一）市民社会与城市治理的关系
市民社会的城市治理是政府与市民以法治化为前提，在宪法和法律的框架内，有秩序地实现社会良性运转。
市民政治地位平等化。城市人群传统等级制度转换为市民社会，意味着市民社会成员政治、经济地位的平等，其形成过程就是等级制度演化为权利平等的制度。市民社会的形成和平等化特征，为市民从传统城市治理模式中的接受者成为城市治理体系的参与者和共同治理者，与政府和其他组织一道构成了城市治理的基础。
市民意识与行为法制化 。市民社会的特征是法制化和规则化，社会成员摆脱了政府的附属物地位，行为不再受政治力量的控制而成为自由的市民。在市民社会中实现了社会利益多样化，社会结构多元化，社会治理制度化，社会行为法制化，社会成员实现普遍的身份平等并恪守公认的行为准则。
资源分配公平化。城市治理的前提在于政府治理现代化，即政府为市民社会的发展让渡出生存空间，市民社会的发展又推动政府治理现代化的深入，同时对政府行政进行有效的监督①。市民社会能够满足不同层次的社会阶层需求，目的在于填补政府的“公益真空”和资源分配偏差，以助于实现整个社会资源分配公平。
城市治理新型化。市民社会存在的方式以众多介于国家和社会之间，由市民自愿组成的组织，目的在于不同市民阶层实现自身利益和参与公共事务。市民社会中各种社会组织是介于国家与个人之间的缓冲地带，并且成为连接市民与政府的桥梁，因此可以通过自愿结合而形成不同的利益团体以追求社会的平等和利益均衡。
（二）城市治理的路径
今天市民社会生活的自主性增强，政治参与的形式也在不断增加。随着人们民主法治意识的不断增强，教育水平的提高以及利益多元化局面的形成，城市治理的路径由市民政治参与逐步过渡为社会自主管理为主的城市治理模式。因此，城市治理的基本路径就在日益复杂化的城市治理中，以法制化、制度化为基础开展治理，同时保障、引导、激励市民有序地以组织的形式参与社会生活和社会事务自治。
二
（一）传统政治文化影响制约城市治理
在城市治理与市民社会关系中，政府与市民社会在运作机制上相互独立，功能上彼此协作、相互补充，职责上互相监督。从宏观层面看，这种互动关系表现为政府的治理创新为市民社会的产生与发展提供外部环境；而市民社会的发育程度和市民的基本素养也构成了城市能否实现良性治理的基础。从微观层面看，这种互动关系表现为政府对市民社会的培育支持、规范管理、评估监督，市民社会则积极参与社会治理和社会公共事务。二者在各自的层面和角度行使职权，担负责任，相互促进和发挥作用，从而实现城市治理的良性互动。在双方的互动关系中，政府与市民社会间从“零和博弈”到“整合博弈”，最终实现双方的共存共赢。实践证明，全能政府城市治理模式和方式并不适应市民社会发展的需求。目前市民主动参与社会公共事务的深度和广度不高的现实，显现了市民社会发育的低成熟度，可以看出我国城市治理与市民社会的良性互动与模式建设存在诸多问题。
传统政治意识的影响。传统的儒家政治文化重礼治而轻法制，重权威而轻民主，导致社会治理的决策模式是典型的权力和精英决策，执行程序和评价主要取决于权力精英的意志。这种影响的结果是城市行政决策和管理者与市民之间缺乏必要的制度安排和沟通，市民自身的政治素质和能力也存在局限，没有介入社会管理的机会。
传统社会治理模式的影响。政府与市民双方地位不平等，社会成员的极少参与公共事务，缺乏对政府行为进行有效监督，同时现代社会公共事务日益呈现出复杂化、专业化和高度的信息流动等特点，政府有可能因此产生公共政策制定失误，执行乏力。
现有城市治理模式与市民社会发展的差距。社会转型时期，政治体制改革和经济体制改革都面临着巨大的挑战，社会各种矛盾和利益冲突加剧；“全能政府”城市治理模式已不适应市民社会利益多样性和复杂性的需求。
（二）市民参与意识和能力不足
市民政治参与意识薄弱。虽然我国正积极通过推进教育的大众化，城市阅读来提高国民的素质，但从总体上来说，市民难以适应和参与现代公共政策制定与执行，市民的政治素质与文化意识在很大程度上仍需进一步提高。
市民政治参与能力弱。各阶层掌握的政治、社会、经济资源以及自身的组织化程度和文化认知水平的不同，使他们参与社会治理的程度存在很大的差距，大部分市民政治参与能力低下。
（三）市民缺乏对社会组织的归属与认同
市民在公共事务的参与中，缺乏对社会公共事务和集体利益的相关争取。在自身利益最大化的同时，放任集体和社会利益的丧失，其本质就是缺乏集体和自身利益的平衡意识。
从总体上看，伴随着我国社会政治经济的发展与民主程度的提高，市民参与政策制定也进入了新的发展时期，从而推动了人民民主权利的发展，推进了经济建设和社会发展，促进了城市治理现代化。但是，在市民社会参与与组织化过程中，仍然存在着不可忽视的矛盾和问题。 三
当前，我国处于社会发展重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，各项改革已经进入深水区，面对社会的多元化，能否合理整合和正确引导市民社会的各利益主体，并有效处理各种公共问题决定着地方政府城市治理能力的水平。
（一）以法治化创新社会治理模式
以法治化为导向实现城市治理创新。要在法制化的基础上，构建城市治理创新体系，建设、健全市民社会的各项制度和体系。实现城市治理的全民参与态势，平衡权利与义务，正确处理政府依法行政与市民参与的关系，同时建立合法、便利的市民利益诉求和解决渠道，实现公共政策中不同利益群体的均衡，化解社会矛盾和利益冲突，建立社会稳定和市民利益保障的有机机制，最终实现城市治理创新。
完善法律法规制度体系，探索城市治理法治化模式。政府运用法律的手段，实现行政和权力行使的法制化和规范化，将城市治理活动纳入法治化的轨道，以有效达成城市良性治理的社会公共管理目标。逐步完善相关的法律、法规，让城市治理的具体事业有法可依，让市民在要求公共服务时有据可循，同时能够通过正当的程序公平地获得公共服务。政府、事业单位、社会组织提供公共服务的范围、程序、方式、监管和评估等都必须纳入法治的轨道。在城市治理法治化的进程中把握好正确的政治和文化价值取向，处理好政治与城市治理创新的关系。探索形成社会公众参与决策、社区居民参与管理协调互动的法律、法规制度体系法治模式。通过社会组织法治化的路径，在契合当前社会管理创新的理念和社会情势现实基础上，建立社会组织与政府协同的综合城市治理体系。
（二）加快拓展市民社会参与路径
在依法行政的法制化基础上，调整传统运动式的社会动员思维和模式，强化市民公共事务的意识，提升市民参与能力，构建和谐、开放、透明、民主的社会环境，让市民与政府合作、协商，积极主动地参与城市治理。在城市治理创新中，建设市民的规则意识，提高市民公共意识和质素，提升市民参政的素质与能力。
（三）培育和规范市民社会组织
政府应认真履行社会治理职责，规范社会组织本身的运作，与社会组织一起共同管理社会事务，为市民社会的自治提供制度环境。面对社会组织的现状和发展中出现的问题，要根据不同的情况和现实，采取国际通用的模式及分类管理方法。在法制化的基础上，政府基本不介入社会组织的具体事务，而是采用合适的法律法规监管，而各个不同的市民社会组织则是相互协商、合作以优化社会公共事务，并且使各个社会阶层的利益均衡与社会整体利益最大化。城市治理体系的构建是体量巨大的系统工程，需要国家的各项制度、法律法规和部门的整体规划，只有发挥整体效应才能实现城市的治理创新和治理现代化。
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