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浅析我国农村生活垃圾分类治理

出处:论文网
时间:2021-12-29

浅析我国农村生活垃圾分类治理

  一、引言

  “乡村振兴,生态宜居是关键”,垃圾分类治理直接关乎农村生态平衡与村民根本福祉,是开展“美丽乡村”建设、实现农村可持续发展的必然要求,是进一步提升农村群众生活水平和质量的紧迫任务。虽然垃圾分类治理已获得社会各界的关注,但治理效果有待提升。据调查,农村平均每人每天生产0.8kg生活垃圾,全国农村一年的生活垃圾生产量接近3亿吨,而我国农村农业部数据显示,全国近1/4农村生活垃圾未获收集和处理。可见农村生活垃圾数量多且未完全处理,已成为中国首要农村环境污染源,将严重影响美丽乡村的建成。

  为更好地治理生活垃圾,政府部门多措并举,出台多项垃圾治理相关文件。2011年北京市人大常委会公布的《北京市生活垃圾管理条例》以地方性法规形式确立了对生活垃圾的治理;2017年国务院办公厅发布的《生活垃圾分类制度实施方案》为改善城乡环境,促进资源回收利用提供了明确的制度保障;2019年,住房和城乡建设部等9部门印发了《关于在全国地级及以上城市全面开展生活垃圾分类工作的通知》,在全国地级以上城市启动生活垃圾分类;2019年北京市人大常委会对原有条例进行修订,修订后的《北京市生活垃圾管理条例》加强了生活垃圾管理,对改善城乡环境,保障人体健康提出更高要求;2021年上海市绿化和市容管理局印发的《2021年上海市生活垃圾分类实效综合考评办法》,为推进属地责任落实而建立垃圾分类实效考评机制。

  同时,农村生活垃圾分类治理作为重要议题,也引起多位学者关注。贾亚娟等学者从供给主体出发,根据陕西省定点区域调查,综合评价了农村生活垃圾分类治理的效果;韩智勇、蒋培等学者也日益关注相关问题,并从农村垃圾的产量、物理特性及农民行为的角度对农村生活垃圾分类治理问题进行了研究;学者向玉琼等从社会资本重构与政策执行有效性方面探究农村生活垃圾分类治理的优化路径。

  总的来说,随着政策的不断出台,规章制度更加完善,但相关政策多倾向于城市生活垃圾治理,忽视了城市和农村的差异性,适用于城市垃圾治理的方案在农村垃圾治理中效果不佳。目前还没有以农村为主体的生活垃圾分类治理法律法规作为参考,导致地方政府在农村推行生活垃圾治理时,缺少学习借鉴的文本,难以提出有价值并符合当地情况的策略,这也导致农村生活垃圾治理相对来说起步较晚。而农村垃圾分类又尚处于较新的研究领域,现有文献在模式研究和优化路径方面还有较大的扩展空间。

  基于此,本文在借鉴已有文献资料和相关报道基础上,研究农村生活垃圾分类治理面临的困境和障碍,总结新型农村垃圾分类的模式,比较分析不同模式的成效和不足,为更好地治理农村生活垃圾,建设美丽乡村提出政策建议。

  二、农村生活垃圾分类治理的现实困境

  (一)政府层面困境

  1.治理理念错位。在推进农村生活垃圾分类治理的过程中,地方政府对于治理方式探究不足,与其他公共事务处理方式混淆,采取“一刀切”的方法,过度干预村民在参与农村生活垃圾分类治理事务中的主体性。一方面直接将城市垃圾治理政策使用到农村,没有考虑到农村差异化问题,另一方面,部分地方政府未能有效掌握垃圾分类的“内在原因”,仍然秉持长期以来的“惯性思维”,农村公共事务依然简单依赖“政府+村干部”完成,没有引入足够的市场化机制。

  2.治理方式错误。从多地农村生活垃圾分类治理情况来看,大部分失败的原因主要是没有从农村实际情况出发,重“治”不重“用”。农村自身的生态环境系统往往可以分解一部分农村生活垃圾,对于可分解部分,再次循环使用的效果远远大于治理效果,而对于工业介入下产生的塑料袋、矿泉水瓶、塑料包装等难以降解的垃圾才是治理的重点。但有些地方政府为了保持政绩需求,需要立竿见影的效果,直接形式化地进行治理,或者“一股脑”全部处理,严重不符农村生态规律,往往无法产生持久作用。由此可见,树立正确的治理理念,借鉴治用结合的方法,对农村生活垃圾分类治理会产生持久而正面的效果。

  3.财政保障不足。“美丽乡村是昂贵的”,当下农村生活垃圾分类治理的资金来源,大部分源于政府专项财政拨款,村委会与村民的支出力度较小。由于环境治理是一项长期且持久的过程,对于一些急需政绩的政府来说,农村生活垃圾分类治理难度大,效果不明显,因此忽略了农村生活垃圾分类治理的重要意义。同时在农村生活垃圾分类治理中,前期需要投入大量资金进行基础设施建设,中期需要高昂的费用进行运营,后期还需要注入大笔资金进行维护,持久的资金保障尤为重要。环境保护投资大,见效慢,无法产生高昂经济利益,在多重压力下与政府其他需要解决的问题相比,财政拨款往往不愿意向农村生活垃圾分类治理中倾斜。

  (二)村民层面困境

  1.环保理念不足。农村生活垃圾分类治理作为一项持久的农村公共事务,垃圾治理的主体应是村民。就目前农村生活垃圾分类治理出现的问题来看,大部分村民的思想还是将垃圾分类作为“配合”政府工作的“任务”,村民没有认识到治理垃圾关乎每个人的切身利益,其自身不仅是垃圾治理的践行者,更应当承担主体责任,同时村民受教育程度相对来说较低,环保理念和环保认知多有不足,意识无法正确指导实践,导致农村生活垃圾分类治理面临推行难、治理效果差的问题。

  2.弱集体性活动。随着城市化进程的不断推进,农村的社会结构和社会关系不断发生变化。个体不需要通过集体力量来生存,使得农村社会有机体不断瓦解,村民之间联系越来越少,乡村公共性不断淡化,集体行动力也逐步减弱,在此基础上,村民开始“隔离化”生存,不断成为独立的个体,原子化分布现象在乡村中愈发明显。这种情况下,农村公共事务开展的基础变得较为薄弱,对于政府和村干部下达的指令,弱集体活动性成为一大阻碍。

  (三)社会层面困境

  1.基础设施建设覆盖率低。不同于城市人口聚集性居住特点,农村人口居住地点较为分散,并且居住范围较广,距离问题使得垃圾场、垃圾转运站、堆肥房等基础设施无法覆盖全部村民的居住范围,在进行垃圾运输与垃圾处理方面,不仅产生了高昂的运营费用,对于监管和治理来说也增加了一部分管理费用。

  2.社会关注度不足。城市在社会进程中高速发展,资源、人口都不断向城市涌入,城市开始显得异常拥挤,“城市病”和环境污染也不断加重,国家与公众的治理关注点逐渐投向城市中;新媒体时代的快速发展,乡村在银幕上一直处于“田园牧歌”的形象,对农村生活和环境有着“山清水秀”的定式思维;部分城市居民没有农村生活经历,认识不到目前农村出现了严重的垃圾污染情况,在多重原因下,农村生活垃圾分类治理问题一直处于关注度较低的状态,社会层面也忽视了农村的环保情况。

  三、农村生活垃圾分类治理的运行模式

  基于农村生活垃圾分类治理问题,笔者根据多位学者对其的研究,以及对农村生活垃圾分类治理模式的了解,将目前较为有效的农村生活垃圾分类治理模式分为了四种类型。

  (一)模式一:政府+村集体+村民

  此模式通过点到面的方式,形成以政府引导、村民主导的自主供给模式。以北京市延庆区大庄科乡为例,以“建立台账+严格考核+以奖代补”的形式进行农村生活垃圾分类治理,将垃圾分为三类:厨余垃圾、灰土垃圾和其他垃圾,政府统一发放三色垃圾箱,分类进行投放,对于厨余垃圾和灰土垃圾,村民可以采用沤肥和填土的方式进行处理,其余垃圾统一回收,有专门分拣员进行分拣,再将其中可回收垃圾卖给专门回收的企业获取一定的资金,也实现了垃圾的循环利用,而对于一些不可回收的垃圾,建造了区卫生填埋场,进行统一填埋。特别是“白色垃圾”的回收,采用“换购”的形式,政府与村集体对村民分拣出来的塑料袋等白色垃圾,根据数量进行兑换。由于乡村中村民闲暇时间多,村经济水平较为落后,以兑换为主的奖励机制有着明显的效果,甚至一些村民不仅开始收集自家白色垃圾,还会主动去田地和道路上收集。这种以政府为主导的模式还有着明确自上而下的监督考核机制,区级环境监督员对下属街道和乡镇进行监督与考核,乡级环境监督员对村“两委”和分类运输及保洁员进行管理、监督和考核,村干部在布置任务中对村民进行考核,层层规范监督考核制度为农村生活垃圾分类治理提供了稳定的制度保障。

  但目前就此模式来看,在分类端的成效较为明显,但运输端和分类处理环节还存在一定的问题,政府和村集体无法保证有效的分类运输及后期的垃圾处理情况,并且对后期垃圾处理形式也无法把控,没有实现规模化的链条来进行末端垃圾处理。

  (二)模式二:政府+村集体

  通过政府为主导,村集体参与决策的政府供给模式。目前安康市某村主要采用县政府主导,镇政府和村集体共同参与决策的模式探索垃圾分类方法,政府与村集体共同商议农村生活垃圾分类治理的相关规章制度与管理机制,对于垃圾分类的宣传,以政府为主导进行,村集体组织农户进行学习,同时政府出资建设“阳光堆肥房”,农户只需要将垃圾分为“可堆肥”与“不可堆肥”两种,将“可堆肥”垃圾送往“阳光堆肥房”,“不可堆肥”垃圾放置到村集中垃圾场,集中收集并运输至统一地点,由于村集体有资源性经济收入,垃圾运输费用由村集体负担,同时农村生活垃圾分类治理也由政府和村集体共同进行监管。在政府+村集体模式中,与政府+村集体+村民模式最大的区别则体现在村民的参与度中,村民作为治理主体中的一员,参与治理的分类、捡拾、监督与被考核环节,深层次的参与农村生活垃圾分类治理,并在参与的过程中主动性较强,而政府+村集体模式村民参与感低,仅在分类端进行“可堆肥”与“不可堆肥”垃圾分类,积极性也不高。

  由于有些可回收垃圾属于不可堆肥垃圾,这部分垃圾可以再次循环利用,部分村民将可以变卖和循环使用的垃圾收集起来,而其他所剩下的垃圾不再进行“可堆肥”与“不可堆肥”分类,直接混合送入集中垃圾场,使“阳光堆肥房”收效甚微,而政府和村集体对于垃圾分类和分类回收的情况,在监管上需要花费大量的财力物力去监督,管理成本较高。

  (三)模式三:政府+市场

  引入委托代理机制,以购买服务为主导的市场供给模式。政企合作不断成为政府处理公共事务的重要方式,但委托代理机制下,委托方和代理方的目标、利益诉求不同,容易出现信息不对称问题。北京市密云区北庄镇在农村生活垃圾分类治理中,采用政府引导+企业市场化运作的方式,较好的规避了这个情况。一方面在监督管理方面,专门成立了生态环境保护中心,负责全镇的环保问题,镇政府设立公益岗供村民当选生态环境管护员,参与到农村生活垃圾分类治理中,并引入私营企业———北京隆盛环境工程有限公司,购买服务,委托代理参与运营。另一方面对于信息不对称问题,北庄镇采用多重监督管理方式进行:对于作为购买方的政府而言,以生态环境保护中心对北京隆盛环境工程有限公司的工作进行考核,考核结果直接影响其单位收益,同时也对村“两委”和村干部的工作进行政绩考核,其考核结果与绩效挂钩;作为代理方的北京隆盛环境工程有限公司,对其下属的垃圾分拣员、运输员、管理员进行业绩考核。与此同时,镇政府、北京隆盛环境工程有限公司、村“两委”共同监督生态环境保护中心的工作;镇政府和北京隆盛环境工程有限公司共同监督分拣员和运输员的工作;生态环境管护员和村“两委”共同监督村民生活垃圾分类情况。这种相互制约、相互监督的模式为政府购买服务提供了保障,有效规避了诉求不同产生的分歧,解决农村生活垃圾分类治理的相关难题,同时环保业绩也不断提高北京隆盛环境工程有限公司的知名度,为打开新市场奠定了基础。

  委托代理模式下,便会滋生形式主义的出现,由于政府无法全程参与分类、运输及最终的垃圾处理,监管难的问题逐渐暴露出来。此外,垃圾治理问题属于社会问题,见效慢也无法获取高额的经济利润,多数企业不愿意涉足此领域。

  (四)模式四:政府+市场+第三方公益机构+村集体+农户

  多元共治意味着多方面的共同参与,延安市某村在实行农村生活垃圾分类治理模式上,通过多主体共同的参与,探索出一条新的治理路径。此模式最大的不同是引入第三方公益机构,形成了以政府为主导,市场、第三方公益机构、村集体和村民共治的农村生活垃圾分类治理模式,并在实施中取得了一定的成绩。实施过程主要采用延安市政府主导,镇政府和社区与委托代理的保洁公司签订合约,政府和社区共同支付保洁公司相关费用,保洁公司则负责对垃圾进行分拣、运输、处理,以公益为主的非营利性企业作为第三方,提供垃圾回收后的兑换服务。在垃圾的具体分类上,将其分为可回收垃圾、不可回收垃圾和有毒有害垃圾,分类方式较为简单,大多数村民可以正确分类,政府还免费为村民提供三色垃圾桶,村民可以将分类后的可回收垃圾送往垃圾回收银行,并且有第三方企业为村民提供可兑换的物资,同时保洁公司与社区之间对于奖惩方案进行决策,对考核优秀的农户进行物质与精神奖励,对考核未通过的农户进行扣分谈话。这种多元化的治理模式不仅减轻了政府的治理难度,保洁公司的效益也大大增加,同时社区和村民也切实享受到了农村生活垃圾分类治理后的良好反馈结果,第三方非盈利企业也通过公益性活动强化了企业责任,获得良好的正面形象。但主体的多元化,使责任归属问题也不断显现,一旦出现问题,“甩锅”“踢皮球”现象严重。

  四、农村生活垃圾分类治理的优化策略

  (一)建立生活垃圾分类治理新机制

  政策是引导政府工作的指向标,农村生活垃圾分类治理结构和分类机制完善是目前的重要任务。农村生活垃圾分类治理的失败情况不乏存在着分类结构不明确导致的问题,农村生活垃圾从源头端(分类)-中端(运输)-末端(处理)需要一套系统的运行模式,根据一些发达国家的经验来看,明确治理主体、健全责任体系、做好工作划分非常有必要。政府在制定相关政策的同时,要根据农村生产生活方式与经济发展的情况,以不同农村地区生活垃圾分类治理的因地制宜为基础,以本地性、便利性、可操性为原则,以垃圾资源化和垃圾减量化为工作重心,推行法律法规与相关制度的健全。

  (二)明确主体责任,发挥主体作用,加强深度参与

  村民对农村生活垃圾分类治理的主动参与性不强、村集体的公共精神欠缺、政府相对经验不足、财政依赖性较强、技术发展与技术使用的不对称等多方面因素导致了主体责任之间的矛盾,严重制约了农村生活垃圾分类治理的工作效果。农村生活垃圾分类治理必须要有一个主要主体支撑,其他主体进行辅助,作为一项公共事务,村民必定是参与的主要支柱,政府要适当减少“大包大揽”的做法,把权力放回村民手中,加强村民参与的主动性与参与深度,培育村民的主体性,并且外部群体进行持久的辅助,更好的实现农村社会自治的可操性和实用性,在农村内部社会建立长久有效的治理机制。

  (三)培育公共精神,发挥熟人社会治理优势

  农村社会是一个以熟人关系维系的社会,是基于血亲关系建立的生存共同体,在共同利益的主导下将产生公共精神,这种公共精神在熟人社会中的行为会引起他人关注,并且熟人之间会相互影响,基于熟人社会的特点,在农村生活垃圾分类治理中,可以借鉴“规训与惩罚”的方式,如同福柯所言“规训”的控制力量,可作为“纪律”来予以理解。不仅是因为乡土社会是一个“礼治”的社会,礼是乡土社会公认合式的行为规范,合于礼的就是说这些行为是做得对的,同时礼却不需要这有形的权力机构来维持,维持礼这种规范的是传统。农村生活垃圾分类治理是一个长期且系统的工程,让生活垃圾分类治理成为熟人社会中“礼”的一部分,在“礼治”的约束下,形成相应的纪律,“遵守”纪律的村民可获得对应的精神及物质奖励,“未遵守”纪律的村民,可适当进行纪律上的惩罚,这种惩罚会在熟人社会的“关系化”中不断发酵并逐渐放大,以至于在熟人之间的影响、劝导下,最终回归到纪律中来。在以熟人社会为基础的“礼治”之下,公共精神的培育也不断增强,乡贤共治的促进,使得法治、德治、自治有机融合。

  (四)“治用结合”,发展循环垃圾处理模式

  由于农村自然条件与城市自然条件的不同,农村生活垃圾分类治理不应像城市一样,对所有生活垃圾都进行处理,而是根据农村生产生活的习惯,将部分可二次使用的垃圾进行循环利用,让生态环境可自行降解的垃圾“回归自然”,剩下无法降解、无法使用的垃圾再进行规模化处理。采用“治用结合”为主导的方式,让农村生活垃圾“有废物无垃圾”,实现生活垃圾的减量化、资源化、无害化处理,促进农村循环社会的形成。

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