试论政府公共政策执行偏差分析及对策
一、公共政策执行偏差及表现形式
1.公共政策执行偏差相关概念及特征
（1）公共政策执行概念：公共政策的执行具体含义是指政策执行主体为有效完成公共政策制定的目标，采用清晰准确的认知以及认同，进而有效的配置现存的政策资源，同时采用相关行为把公共政策目标蜕变成现实，进而完成社会公共利益的一系列过程。
（2）公共政策执行偏差概念：公共政策执行偏差则表示公共政策的执行主体因百般消极因素的互相制约从而在某些规定的的政策执行阶段中，影响或阻碍该政策的顺利进行，从而使得政策执行的现实效果与最初制定的目标相悖而行，造成一定程度的负向后果。该现象也被部分学者称为政策执行阻滞、政策执行变异、执行不力等。即使定义不同，但其中的内涵却是相通的。
2.公共政策执行偏差表现形式
（1）象征式政策实施即政策表面化，是指政策在实施阶段并未做任何实际行动而只停留在教育宣传，政策从始至终并未进行具体操作。象征式执行公共政策仅仅停留在口头或书面上，假意要认真完成政策，但对于政策实施则是敷衍了事，有始无终，不仅不能达到政策目标原有效果，还有可能会带来一定负面影响。例：我国为更快顺应社会经济发展新要求，提升我国公民当前集体素质水平，我国颁布了一系列有关素质教育的相应政策，期望基础教育能够脱离传统的应试教育。但该政策并未得到具体的落实。以原有的应试教育为主的传统教育模式仍为主流。
（2）附加式政策实施即称政扩大化，主要是指政策在实施阶段繁增了部分不和适宜的内容，使得政策的调控对象、范围、力度以及目标均溢出原本的规定，从而扰乱既定政策目标的完成，政策的执行在附加后其本质就是一个政策的“再造”过程。因政策主体将原有政策进行细化，就有可能产生增加原政策内容的现象。如若增加的政策量符合原有政策执行精神，那将没有问题，如若增加的政策与原有精神毫不相干，那就属于附加式政策。最为突出的案例莫过于用相关政策名头来进行大肆的乱收费、乱罚款的不合理现象。反观现实生活中，公共政策每每是自上而下进行信息传达，从而使得“扩大”的政策经常为自己找到“合理”的理由。
（3）残缺式政策实施即指政策的缺少或破损，是指一个完整的公共政策在其实施阶段时常被分割，仅有部分目标得到落实，剩余部分则被丢弃、被掩盖，政策实施情况残缺不等。残缺式政策实施又称为“政策截留”，在信息较为闭塞的山区“政策截留”常有发生。执行者对政策的截留、筛选，使得原有政策破碎化，从而与政策目标偏离。例：原目标是为减轻农民生活及生产负担、加速发展农村经济颁布相关“减负政策”，但在个别乡村实施时，有的地方隐藏“减负”政策的部分内容，仅仅取消了一部分收费项目，农民负担过重问题并没有得到有效控制。
（4）替代式政策实施即政策的替换，是指政策在实施这一阶段初始一看与原定政策保持高度统一，而在实际执行时完全脱离原政策的精神主旨。部分替代式政策执行借用“因地制宜”的理由，对政策进行曲解，从而歪曲原公共政策的本质及内涵。政策的变异性是替代式执行的最大特点，导致政策目标扑空。如在“村民自治”有关政策实施中，部分地区在选举“村官”时以“村民选举”为掩盖实则是“行政指派”的内里，村委会主任候选人员由乡镇政府提名建议，更为过分的地区直接由乡镇政府任命上任，从而导致“村民自治”名存实亡。
（5）观望式政策实施是指政策实施者在实施政策阶段，对待政策实际操作的态度相对被动、消极，瞻前顾后。观察政策是否会产生变动，观望并等待其他实施机关的实施情况，进而弱化公共政策的时效性。政策实施者观望的主要原因有政策实施主体自身的利益受损、目标群体的抵抗、缺乏足够的精力和时间。对政策执行持有观望状态，对于新鲜事物的出现畏首畏尾，不敢向前，将会错失政策执行的最佳时机。观望式的政策实施方式在极大程度上降低了政策实施效率，严重破坏了政府在人民心中的形象。
此外，机械地照抄转达上级机关的政策文件，不认真研究和学习政策，不根据本地实际情况去实施政策，也属于政策实施偏差的表现。
二、公共政策实施偏差的原因分析
导致公共政策实施偏差的原因形形色色，归根结底分为主观原因和客观原因两个大方面。深入实践观察分析政策失效的原因并在其基础上研究如何预防失效的方案对策，对于完善公共政策的制定和实施具有至关重要的意义。
1.公共政策实偏差的主观原因
（1）实施机构管理缺陷具体表现为：组织结构缺乏一定的合理性，政策实施机构的重叠烦冗、政策执行部门职能相互交叉、功能不完备、人员结构不尽合理等；正是由于部门之间存在交叉、重叠等现象，才导致各部门在政策执行时从自身利益出发，不顾全大局。领导管理水平较低；政策实施机构相互间缺乏一定的沟通与顺畅协调，实施机构与各部门、不同部门以及实施人员之间均有可能产生误会和矛盾；缺乏健全的规章制度等。除此之外，政府间相互监督机制疲软，而社会现存监督机构数量有限，广大人民群众对于监督政策执行的意识也不到位。
（2）实施人员素质缺陷即进行政策实施的人员现有文化、素质及政策水平相对偏低，对于政策认识程度不达标、把握不够准确。政策界限一词是指用来划分不同政策之间的分界线，若政策实施人员自身对政策的界限区分都不是十分明了或混淆政策界限，必将导致政策实施与原定政策大相径庭。或是政策执行者价值观错位，政策执行主体难以摆脱其主体价值观念。通常情况下，政策执行主体只有与时俱进的加强政策执行创新思维，才能拥有更为科学合理的价值观念。
（3）实施原则处理不当，公共政策实施的坚定性和灵活性二者关系处理不当，就会产生一定程度偏差；关注坚定性而忽略灵活性，极易造成教条式的对待政策，当“传达员”，搞“一刀切”；反之关注灵活性而忽视原则性，则会出现“上有政策，下有对策”的情况。
（4）利益相悖导致偏差。是指当该政策的实施会影响实施者自身的既得利益或是对其有一定的不利时，他们则会想出相应计策去阻碍、掩盖政策或对于政策的执行各行一套，做到表面完成。扩大政策适用范围、行使权力，实施有利于自身的、部门的或地方的利益的政策，使政策实施与原定目标产生一定偏差。
（5）实施准备稍显欠缺。实施者在政策实施前没有做好足够的准备工作，没有充分的进行政策宣传、计划、投入。这些准备工作的不充分都会对政策实施产生一定偏差。如政策实施没有明确的方案，人力、物力、财力、时间不到位，政策宣传空缺、不足或过头等会影响政策的顺利推行。
2.公共政策实施偏差的客观原因
（1）政策质量的低劣，具体体现在：政策目标不够清晰，混淆视听致使实施者不得该政策中心纲领；内容不具体、模棱两可的政策无法实施，如原则同意、有关方面，有关部门等；研究和确定的政策标准，与实际不符或没有明确未来可能变化；政策不配套，政策出自多门而忽视整体效应；政策稳定性差，经常朝令夕改、频繁更换使得政策丧失严肃性，导致政策实施者和广大公众无所适从，从而损害政府的威信。
（2）政策环境的变化，公共政策环境本身具有无法调和的复杂性、多样性、差异性和变异性等多种特点，正是这些因素增添政策实施的复杂及困难程度。实际中政策制定与实施时所处环境往往不同，甚至有时会相当大；在政策实施阶段，政策环境会反复出现新情况、新变化、新问题，这均加大对政策的顺利实施的挑战难度，因而政策实施偏差就有发生的几率。
（3）适用对象不配合，一部分公共政策的实施有可能得到充沛的资金投入，政策实施者自身也花费了足够的精力，但是政策受用对象站在自身角度利益出发，认为该项政策其无法获得相应利益或是影响其自身原有利益，或因自身素质原因对政策理解不够充分或由于其它原因不能全面体会政策的整体效益和长远益从而使得政策在实施时产生一定波折，甚至部分人员采取阻碍和相反的行为，这也对政策的实施效果产生一定的不利影响。（4）利益集团所施压力，政策的制定及实施可能波及利益的变动，因而各方利益集团为保自身利益不受影响从而为难公共政策执行。利益集团对公共政策的影响，在西方国家表现得较为明显，在我国相对较弱。
三、治理公共政策实施偏差的对策
发现并改正公共政策实施偏差的主要原因是为了使的政策实施回到原本正确的轨道，同时削减不良后果的过程，以提升政策实施的水平和效率。防止、避免和立即改正公共政策实施的偏差，不可仅是哪痛打哪，应做到采取整体治理的系统方法。
1.健全实施体制环境，政策的整个执行过程受制于现实的体制环境影响，因而一个科学合理的行政管理体制是公共政策执行的根本要求。这样做的目的是为了更好的处理政策内部及其与其他部门组织的相关关系，使之运转协调。加强政策实施工作灵活性，借此通过改革建立一套科学高效行政管理体制。
2.加强政策舆论宣传，借用多种形式对政策进行宣传，既可使政策实施者认真领会和理解政策目标及其具体内容，为有效地实施政策奠定坚实的思想基础；也可对政策实施进行公众舆论监督，使更多的人了解政策的内容，理解，支持和实施该项政策。
3.优化政策实施主体，公共政策的实施者对于政策实施的影响性是最为直接的、最主要的，因此纠正政策实施偏差至关重要的对策就是优化公共政策的实施主体，优化组织机制是优化人员组合的前提，优化原有不合理组织机制可以大幅提升实施政策效率。
4.提高实施人员素质，提升人员素质一方面应着重于加强政策相关科学的理论素养培养，减少只凭过往经验分析从而造成政策失效的现象；另一方面，更应加强思想素质提升，加强职业道德观念，巩固全局观念以增加自律精神，同时对于信息传递行为加以规范，自觉抵制不良倾向。
5.强化政治社会功能，人作为公共政策的实际实施者，是政策能否有效实施的关键一环，故而，公共政策实施中必加强政治社会功能，通过提升政策实施者的政策知识水平与实施能力，为有效的政策实施创造良好的环境。
6.加强对于政策实施阶段监控，政策实施的基础条件在于公共政策的合法化，然而合法化的政策并不能越过执行者自动得到有效实施，政策实施阶段仍将会出现分割、截留甚至抗拒等问题，因此产生的行为规范也不能全部消除机会主义行为。在政策实际操作阶段，必得建立一套行之有效的监督机制，对政策实施情况及过程了如指掌，及时发现并采取有效的调整措施和补救方案。
四、结论
公共政策的制定是为了解决社会及民生问题，但在实施中不可避免的会产生一些偏差，有人为偏差也有非人为偏差，无论出于何种原因偏差的产生都将影响公共政策制定时的原始目标，甚至与原目标大相径庭。因此政府在政策执行时应避免偏差的产生，及时找到偏差产生的原因并解决偏差，发挥公共政策原有的作用及目标。
