论我国储蓄国债发行市场现状及其政策建议
一、我国储蓄国债发行市场基本特点
（一）发行规模稳中有增，月度规模实行动态调整2012—2020年，储蓄国债发行规模整体稳中有增，由2012年的2311.50亿元逐步增加至2019年的3998.25亿元，累计发行27369.23亿元。每年一般安排在3至11月的10—19日发行，月度发行规模震荡波动，平均由256.83亿元扩大至442.46亿元。
从月度序列来看，4月、8月、10月的发行量较大，占比分别为14.8%、13.2%、11.3%；3月、5月、6月的发行量较小，占比分别为9.7%、9.9%、9.9%。储蓄国债每月的计划最大发行量动态调整，每月计划最大发行量从200亿元～600亿元不等，完成率在73.1%～100%不等，未售罄额度最多达180亿元。
（二）发行利率为固定利率，总体随银行定期存款基准利率的降低而走低
我国储蓄国债发行利率为固定利率，一般以中央银行公布的银行定期存款基准利率为基础来确定，且高出基准利率0.5～1.5个百分点。2012—2020年，储蓄国债三年期、五年期利率均随基准利率呈逐渐下降趋势，其中，三年期储蓄国债发行利率由5.58%降至3.8%，五年期储蓄国债发行利率由6.15%降至3.97%。
（三）储蓄国债的期限种类较少，绝大多数为三年期和五年期品种
2012—2020年，每次储蓄国债发行均含有三年期和五年期两个品种，三年期的计划最大发行量不低于五年期的计划最大发行量，2014年5月少量发行过一年期储蓄国债（凭证式）。从发行额来看，每次三年期的实际发行额普遍高于五年期储蓄国债，而每次三年期储蓄国债的未售额也普遍高于五年期储蓄国债。2012—2020年，一年期、三年期和五年期储蓄国债的累计发行额分别为27.56亿元、15072.77亿元和12417.11亿元，占比分别为0.1%、54.8%和45.1%。
（四）承销机构众多，但发行量集中在六大国有商业银行
近年储蓄国债承销团成员达40家，包括国有大型商业银行、全国性股份制商业银行、城市商业银行和农村商业银行。近三届的成员较为稳定，有34家保持不变。工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、交通银行、邮政储蓄银行等国有商业银行为储蓄国债销售主力军，销售额占比达77.2%，近7成承销机构的承销额占比均在1%以下。
（五）地域间发行量差异较大，东部地区多于中西部地区、城市地区多于农村地区
经济发达地区总体发行量高于欠发达地区，销量排名前六的地区销售总量占比超过50%，不同地域间储蓄国债发行量差异显著：北京销售量常年位居全国第一，占比约1/6；江苏、上海、广东、山东、山西紧随其后；甘肃、贵州、海南、青海、宁夏、西藏加权平均占比不到1%。在有地方性承销机构的省份，国债的发行量普遍较高；农村地区和县域承销机构营业网点少，储蓄国债发行市场有待进一步开发。
二、储蓄国债发行影响因素分析
储蓄国债作为金融市场的一项重要基础性产品，其发行情况与整个金融市场密切相关，受到众多因素的影响。其中，主要因素包括居民家庭可支配收入水平、各类理财产品和投资方式的竞争、投资预期收益风险比、储蓄国债的发售渠道、国债宣传和投资者教育等。
（一）家庭可支配收入水平
居民家庭拥有持续性收入，在生活、医疗、教育、消费之外有所富余才能形成稳定的储蓄投资。近些年，随着居民收入水平持续增长，家庭可支配收入不断增加，可供投资的资金量持续扩大，理财投资需求显著提高，这是储蓄国债能够顺利发行的基础。笔者2018年、2019年两次参与开展的抽样调查均显示，城乡居民可供投资资金量增加，储蓄国债的意向投资规模明显增加，居民普遍反映储蓄国债额度少，存在抢不到额度的现象。
（二）各类投资及理财产品的竞争
各种理财产品和投资渠道日趋丰富，理财市场竞争愈发激烈，储蓄国债尽管拥有独特优势，但仍难免受到一定影响。近年来，银行大额存单、政策性银行债、银行理财产品等信用等级较高的同类产品持续发售，门槛低、种类多、购买便利、收益市场化、流动性强的金融理财产品直面投资者，加上楼市、股市等大类资产投资渠道，对储蓄国债的销售起到了十分明显的分流作用。
（三）预期投资收益率
储蓄国债是无风险固定期限投资产品，预期投资收益率就是票面利率，销售情况与其票面利率的高低有着直接的正相关关系。另外，随着宏观经济金融形势变化，各类资产价格随之波动，风险值也不断变化，对于保守的投资者来说，储蓄国债以其较好的收益风险比而受到青睐。
（四）销售渠道的便利性
渠道的便利性关系到客户的投资体验，对理财产品能否顺利销售有非常重要的影响。目前储蓄国债可以通过银行柜台和网上银行销售，手机银行销售正在试点中。虽然渠道的多元化可以有效提高储蓄国债销售效率，但是作为一项普惠金融产品，其投资群体主要为具有数字鸿沟的中老年人，储蓄国债须在完成销售计划的同时兼顾公平性，对柜面渠道有所倾斜，以便更好地为投资者服务。
（五）储蓄国债宣传和投资者教育引导
近年来，随着消费者金融理财知识的广泛普及，投资者的投资意识持续增强。在财政部、中国人民银行和承销机构组织开展的线上线下丰富多样的国债宣传下，广大投资者对储蓄国债的投资热情高涨。特别在部分农村地区，在当地中国人民银行和承销机构的宣传引导和销售倾斜下，储蓄国债发行量实现突破。
三、储蓄国债发行管理中存在的问题
（一）储蓄国债发行占比下降较快，难以有效满足保守理财需求
2012年以来，储蓄国债发行量占当年国债发行量比重呈下降态势，由16.1%降至2020年的2.6%，带动储蓄国债余额占国债余额的比重由11.4%降至6.0%，储蓄国债余额占住户存款余额的比例也由2.2%降至1.3%。另据抽样调查显示，每年储蓄国债购买人次约为200万～300万人次，且在多数情况下国债呈热销状态，需要抢购才有可能成交。储蓄国债发行占比明显下降，从总量上来说难以满足投资者压舱石的稳健保守型理财需求。
（二）储蓄国债利率定价机制不够灵活，未能跟上市场利率变动的节奏
自2012年6月起，我国存款利率市场化进程开启，部分银行将储蓄存款利率上浮甚至一浮到顶，储蓄国债发行利率与实际市场利率差不断收窄。同时，银行理财产品品种丰富、预期收益较高，市场上可供选择的理财产品日渐增多，居民理财观念发生了一定变化，而储蓄国债利率确定机制未能随着市场利率水平的变动而及时调整，容易导致储蓄国债发售情况波动。
（三）品种设计上存在不足，未能满足各类投资者需求
我国储蓄国债品种较为单一，表现在期限、利率机制、对象等方面。现行储蓄国债期限仅有三年期和五年期，缺少一年以内短期品种及五年以上长期品种，均为固定利率，缺乏浮动利率产品；在客户群体方面没有体现针对不同特定人群，比如区分儿童、年轻人和老年人。以上不足导致难以尽可能满足各类投资者的不同需求。
（四）发行渠道较为单一，难以适应投资者的多样化投资需求
储蓄国债（凭证式）以实物收款凭证作为投资者的债权证明，必须通过柜台购买。中老年人往往对凭证比较中意，但是随着互联网普及、投资习惯的改变和人口更替，储蓄国债（凭证式）单一购买渠道的接受度可能下降，投资者对国债的发行渠道提出了多样化的需求。据调查显示目前的柜面和网银渠道仅能满足近一半需求，投资者希望通过手机银行、第三方APP、智能终端等渠道购买国债。
（五）农村地区承销网点或代办点较少，难以满足乡镇居民的投资需求
随着乡村振兴战略的深入推进，农村地区的经济发展持续加快，积累的社会财富和可供投资资金快速增加。但是，农村地区金融机构较少，在储蓄国债承销机构中，只有邮政储蓄银行、农业银行等大型国有商业银行以及少数农村商业银行，且网点数量较少。虽然近几年大力推进“国债下乡”，农村地区储蓄国债销售额有所增加，但在整体发售额中的占比依然不高。
四、相关政策建议
（一）提高储蓄国债的发行占比，进一步发挥其普惠金融功能
要结合当年的财政政策、货币政策和国债到期再融资等需要，确定国债发行规模，并结合居民可支配收入和可供投资资金的增长、社会年龄结构变化带来的风险偏好变化、国债发行成本等因素，适度提高储蓄国债的发行占比，提高储蓄国债的可得性。同时，加强投资者安全理财宣传教育，进一步提高广大居民对储蓄国债的认可度，培育储蓄国债的投资群体；配合逐步降低储蓄国债的个人投资限额，腾挪投资额度，提高储蓄国债普惠性金融服务的投资属性。
（二）完善储蓄国债利率定价机制，促进国债平稳发行
储蓄国债利率的定价，要以平衡预期发行规模和广大投资者资产保值增值需求为目标。综合考虑各方因素，不仅要把同期银行储蓄存款利率作为参数，而且还要结合居民家庭可支配收入水平、家庭可投资资产规模、银行理财产品等各类竞争产品的风险收益情况、经济发展水平及投资者偏好等因素，确定合理的利率水平，力求找到国家筹资成本与个人投资收益的最佳结合点。在利率设计上采取灵活措施，可借鉴美国的I型国债设计思路，实行浮动利率，即每年参照一定的利率基准进行浮动，采取盯住银行存款利率浮动，避免利率上调或者通货膨胀引发的大规模提前兑付风险，保持储蓄国债收入的稳定性。
（三）改进储蓄国债品种设计，适应广大投资者需求
探索进一步丰富我国储蓄国债的期限品种，增加一年以内的短期品种、二年期中期品种和五年以上的长期品种。借鉴美国经验，增加抗通货膨胀的浮动利率品种，突出其保值属性，实现政府和投资者双方的成本收益平衡。增加储蓄国债的发行品种，如设计“养老保险计划”“工资储蓄计划”“成长储蓄计划”等，定期或不定期从投资者账户直接扣款认购储蓄国债，为投资者解决购买时间和地域的限制。
（四）进一步丰富储蓄国债的发售渠道，适应信息化发展趋势
加快推广储蓄国债（电子式）的网银销售，尽快实现所有承销机构网银销售渠道全覆盖，实现每个承销机构的客户均可在线上购买国债。加快手机银行渠道发行储蓄国债（电子式）试点，与网银渠道共享销售额度，积累和总结相关经验；在试点基础上，积极开展手机银行销售渠道的宣传推广，并适当提高其发行额度占比，适应投资者新的理财习惯。此外，探索智能销售终端、云闪付等第三方平台发售，或者借鉴美国、英国等西方发达国家财政部的网络直销方式，满足投资者的多样化需求。
（五）提高农村地区国债服务水平，推进储蓄国债下乡
鼓励承销机构将国债服务延伸到农村，有条件的机构可以在农村增设营业网点，或者依托农村的助农服务点实现储蓄国债下乡。适当提高农村地区承销机构的销售额度，构建“切块+竞售”发行模式，并建立灵活的“T+1”农村发行保护机制，重点倾斜农村地区并覆盖贫困偏远乡镇，在一定时间内享受额度保护，以方便农村居民购买。同时，努力落实普惠金融政策，在有效控制风险的基础上，适当放宽农村金融机构承销储蓄国债的准入条件，适时把农村商业银行、农村信用社等农村金融的主力军纳入储蓄国债承销队伍，利用其网点下沉优势，加快培育农村国债市场。
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