浅析高等教育预算绩效评价的实现途径
预算绩效评价是把经过分解落实的预算规划目标与部门、责任人的业绩考核结合起来，成为奖勤罚懒、评估优劣的重要依据，也是在全球新冠疫情背景下，贯彻财政“过紧日子”的思想，即全面实施预算绩效管理、向管理要效益、突出绩效导向，是提高资金配置效率的必然要求[1]。
高校通过预算绩效评价能了解预算资金执行的真实情况，合理调配资源，避免低效和无效资金，确保“钱用在刀刃上”，对资金使用者也是一种监督，促进其提升预算编制和申报的合理性、可行性。
一、高等教育预算绩效管理和预算绩效评价的现状
2013年至2018年，根据财政部门和教育主管部门的要求，高校在预算编制中融入绩效理念，对项目金额超过一定标准和“高教强省”“中央支持地方建设”等重点专项资金，进行绩效评估和目标管理。具体做法是单位在事前填报绩效目标表，在预算执行过程中，高校选择试点单位开展中期检查，并填报中期检查表，预算执行后的评价和监督环节由财政部门组成的专家组对高校进行抽查，并提出意见。
2019年至今，高等教育领域预算绩效管理大幅推进，涉及绩效管理的资金项目涵盖范围越来越广，内容越来越细致，具体业务部门也参与进来。高校在内部预算管理上，树立绩效意识，如黑龙江大学要求内部单位除了日常办公等经费，其他项目在预算编制时务必报送预算绩效目标表，从2021年开始，要求各部门编报项目绩效自评报告，分析资金使用情况，并进行自我评价。
总体来说，高校实行预算绩效管理被动适应较多、主动开展较少，事前的预算绩效评估和目标进行较多、事中的运行监控和事后的预算绩效评价开展较少。
二、高等教育预算绩效评价存在的问题
（一）对预算绩效考核重视程度不够，还未牢固树立预算绩效意识
没有树立以绩效为导向的意识，就不会过多关注预算资金的执行效益。从外部检查来说，财政部门受人力限制，对高校预算执行情况只能抽查，检查的内容也有局限性，使预算的硬性约束大大降低，绩效管理流于形式。部分高校还存在“经费的批复额度越多越好”及“经费不用就收回”的思想，不考虑成本效益原则，不考虑绩效目标实现情况，出现突击花钱、串项使用经费等现象。
从内部管理来说，基于多年来使用预算经费的惯性，高校管理层和业务部门对预算资金的关注点还停留在合法、合规的层面，对合理性、效益性关注较少。同时，财政部门对资金绩效的专项检查，都由高校财务部门对接，并提供相应材料，业务部门极少参与，导致业务部门错以为绩效是财务部门的事，缺乏主体责任的意识[2]。
（二）缺乏科学合理的预算绩效评价指标体系
目前，财政部门对高校财政资金绩效目标设定的指标及检查评价的指标缺乏合理性。一是未针对教育行业特点和项目性质设置分行业、分领域、分层次的考核指标体系；二是绩效评价指标粗放化，具体表现为细化、量化不足，定量指标偏少、门槛较低，定性指标描述不清、内涵模糊，缺乏考核价值，评价时虽有绩但无效，可比性与可测性不足。
（三）对财政资金普遍绩效评价工作开展不到位目前，财政部门对预算执行情况开展的绩效评价主要采用自评和外部评价相结合的方式，即各高校对预算执行情况及政策、项目实施效果开展绩效自评，评价结果报送本级财政部门，财政部门对高校预算执行情况进行抽查。然而，目前绩效考评的力度还不够，且以自评为主带有先天的不客观性，一般都会对自己评价较高[3]。财政部门仅依照各单位填报的自评表和自评报告了解资金使用情况，会有很大偏差。高校也未作为评价主体从完善高校治理能力和水平的角度，对内部各项资金的使用情况进行检查和评价。
三、高等教育预算绩效评价的实现途径及实践
（一）推行预算绩效评价要机制先行
全面实行预算管理、广泛开展预算绩效评价工作必须要自上而下推动，为此，高校应根据国家相关文件精神，成立预算管理委员会。高校预算管理委员会为确保权威高效、执行有力，应在高校党委直接领导下开展工作，向其负责并报告工作情况。高校预算管理委员会主要负责高校的全面预算管理工作，把预算管理工作与高校战略规划结合起来，做好制度的顶层设计，发挥预算资源配置的统筹作用和绩效引导作用。
高校通过预算管理委员会工作机制，能有效做到统筹资金分配，立足解决高校全局性发展的大事，避免“撒芝麻盐”；同时，能有效做到绩效考核有力度、评价结果有应用，使“花钱必问效、有效多安排、低效多压减、无效要问责”要求落到实处。
（二）分层次普遍推进绩效评价工作
要在高校中普遍开展绩效评价工作，让预算资金涉及的部门都深入参与进来，通过普遍绩效考核充分树立“花钱必问效”的理念。
把预算绩效评价主体分为3个层次：一是政府主导，对各高校的整体预算绩效进行检查和评价，由各级财政部门组织实施；二是高校管理层主导，按照预算资金性质进行分类，对高校内部预算资金管理者和部门进行考核和评价，由高校内部的预算管理委员会组织实施；三是预算资金管理者主导，对其所管理和使用的资金进行详细分析，由项目组相关成员组织实施。
各层次的关系为：第三层次是最基本的层次，形成的绩效分析报告上交高校预算管理委员会，形成第二层次的基础性材料，再经过汇总、分析形成按预算资金性质考核的绩效分析报告，供高校管理层使用和参考。第二层次的绩效分析报告再按照政府考核的要求，整理后形成高校自评结果上交第一层次的财政部门，供其检查和评价。只有完成3个层次的绩效考评流程，高校上下都调动起来，才能反映出高校预算绩效情况的全貌和真实情况，发现问题并予以解决，进而达到绩效考评目的。
（三）分层次、分类别制定绩效评价指标体系
按照预算资金的用途及不同的层次制定科学合理的绩效评价指标体系。在层级上，高层考核指标更有概括性、指导性和引导性，应给下层考核指标设计留有余地，设定一些自选指标。基层考核指标体系应在高层设计的指标框架内更细致、更个性，能真实反应出资金使用的效果。在指标设定上，要根据教育绩效的特点，考虑教育效果的滞后性、隐蔽性，不能完全用投入产出类指标来衡量，而要依据量化指标对“绩”进行考核，依据定性指标对“效”进行分析，同时还要考虑资金使用周期特点[4]。例如，某科研团队进行科研文献检索软件平台建设，计划一年建成，第二年开始投入使用，因此，在进行绩效考评时就要区分资金使用周期，对第一年与第二年的考核设定不同指标，第一年侧重考核软件的建设情况、项目经费的执行与管理情况，第二年侧重考核软件的使用情况、使用效果等。
总之，高等教育预算绩效考评的指标设计是细致、周密、繁杂的工作，需要考评团队充分了解情况，依据资金性质、使用特点进行个性化设计，绝不能套用统一指标体系，否则无法了解资金使用的真实情况。
（四）多种途径选择预算考核主体
高校的预算管理委员会要定期组织预算审计，可以采用全面审计或者抽样审计的方式，在特殊情况下，也可组织不定期的专项审计。审计组的构成有多种方式，一是由预算管理委员抽取相关预算专家组成审计组，可以从财务部门、审计部门、业务主管部门中抽取，其中业务主管部门专家要根据教学、科研、学科等审计资金的性质选取。二是委托第三方机构开展，一方面可以缓解高校审计的压力，包括人员不足、专业性不够、内部审计独立性不强等压力；另一方面还可以增加绩效审计结果的公信力。
第三方机构包括会计师事务所及专门的预算绩效评价中心。根据国家财政部对全面预算管理的要求，一些高校成立了专门针对预算绩效评价的机构，如黑龙江大学于2021年成立了“黑龙江大学预算绩效评价中心”，既为学校预算管理提供智力支持，又可参与社会投标，为学校获得经济效益，还能为教育厅、财政厅等部门提供研究成果并获取财政支持，积极参与龙江社会服务。
（五）健全绩效评价结果反馈与绩效问题整改责任制
绩效评价结果要应用才能起到效果。首先要畅通绩效评价结果反馈机制，结果在一定范围内公开；其次要将绩效考评结果与奖惩制度挂钩，如与干部年度考核结合在一起、与领导干部经济责任审计结合在一起，作为干部选拔任用、考核升迁的参考标准。高校应确保在今后的预算管理上以绩效为导向，逐步建立健全预算资金安排和项目绩效挂钩的机制。
预算绩效评价是全面预算管理的关键环节。高校要结合实际情况，逐步推进预算绩效评价的开展，从外部引导资金使用主体摒弃传统的资金管理观念，深刻认识预算的严肃性，使预算绩效管理全面实施，推动教育资金的聚力增效，提高治理能力。
