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碳税法律问题笔谈

作者:王文革
出处:论文网
时间:2012-12-31
  主持人语 随着人们对气候变化问题的日益关注,碳税、碳关税、航空碳税等作为应对气候变化的措施选择,逐步由理念变为制度现实。但在此过程中,还存有诸多模糊不清的问题需要加以厘清。基于此,本期特刊发《碳税法律问题笔谈》,涉及我国碳税制度设计的关键问题、欧盟航空碳税之合法性质疑及中国的法律应对、中国的碳税发展前景、碳税制度的建立,以期将这方面问题研讨引向深入。
  
  摘 要:王文革《关于我国碳税制度设计的关键问题》一文探讨了碳税制度设计的几个关键问题,进而设计了碳税制度的具体内容。颜士鹏《欧盟航空碳税之合法性质疑及中国的法律应对》一文对欧盟航空碳税性质进行解读,质疑其合法性,并提出中国应对欧盟航空碳税的法律路径。陈红敏《从应对气候变化的国际博弈看中国的碳税发展前景》一文从缓解国际社会对中国的碳减排压力、为参与绿色经济时代世界规则的重新制定积累制度经验、中国税制的绿色化改革的需求以及发展方式转型的需求等角度分析了中国开征碳税的必然性,并通过对发达国家碳税发展经验的梳理,对中国未来碳税的开征提出了几点建议。邹敏、张璐《论中国碳税制度的建立》一文提出中国已经初步具备开征碳税的必要性与可行性,应加强对碳税开征时间、税率标准与征税对象的确定以及税收优惠政策等问题的研究,为中国碳税制度的逐步确立与完善提供必要的理论支撑。
  
  关键词:气候变化;欧盟航空碳税;碳税制度;应对策略。
  
  碳税,是指针对二氧化碳排放所征收的税,它是为减排温室气体、减缓全球变暖、实施环境保护而设立的税收制度。我国目前虽无专门碳税制度,但实际上现有各种资源税费制度、环境税费制度等都在一定程度上发挥着碳税制度应有的功能,是一种隐形的碳税制度。但是,开征碳税,设立直接针对碳排放征收的税种,可以增强税收对于二氧化碳减排的调控力度。同时,也有助于我国环境税制的完善,配合其他环境税的开征,可以弥补环境税的缺位,构建起环境税制的框架,加大税制的绿化程度[1]。碳税作为一种环境税,设计能否成功,关键在于其能否实现其节约能源、减排温室气体和保护修复生态环境的独特功能。要实现这一功能,关键要解决好以下问题:
  
  第一,将节约能源、减排温室气体作为碳税制度设计的最主要目标。
  
  节能分“狭义节能”和“广义节能”两个范畴。狭义节能指生产或生活过程中一次能源(石油、煤、天然气等)、二次能源(电能、蒸汽、石油制品、焦炭、煤气等)的直接节约。广义节能指除了狭义节能的内容以外,还包括各种间接的能源节约。
  
  如:产业结构和产品结构的节能化调节、能源结构调整带来的节能等。广义节能根据节能途径不同可分为结构节能、管理节能和技术节能三种。
  
  基于节能这一目标,碳税制度设计要统筹兼顾以下几个方面:第一,统筹考虑和规划整个社会经济发展的速度、结构、布局和能源供给,增强能源对经济的支撑力。第二,统筹考虑国内外能源市场,确保能源安全。第三,统筹考虑能源的内部结构,立足现有条件,依靠科技进步,大力发展新型能源。第四,统筹考虑勘探、开采、供应、运输和使用各个环节,避免不必要的浪费,降低社会发展成本。第五,统筹考虑节能制度改革的阶段性目标和总体目标的关系。要把改革的阶段性目标和总体目标有机统一起来,通过坚持不懈的努力逐步实现改革的总体目标。第六,统筹考虑直接节能与间接节能相结合原则。未来我国节能潜力由两部分组成,一部分是结构变化与加强管理所带来的节能,即间接节能,另一部分则是单耗下降所形成的节能潜力,即直接(技术)节能。第七,统筹考虑集中节能与分散节能相结合的原则。集中节能目前主要有两种形式:一是鼓励企事业单位将其拥有的节能设施在本单位利用的同时,将剩余的利用能力向他人开放使用;二是区域性集中节能方式,即建设区域性的专业性能源利用设施,把一些分散在各单位的能源利用设施按一定要求和条件集中在一起进行利用,如集中供热方式。
  
  第八,统筹考虑“减量化、再利用、资源化”相结合原则。每一原则分别对应能源利用的不同环节。
  
  减量化原则针对的是输入环节,目的是减少进入生产和消费过程中的物质和能量流;再利用原则针对的是中间环节,目的是延长产品的服务强度;资源化原则针对的是输出环节,目的是把废弃物进行回收利用和综合利用。这就要求国家要根据三原则的要求,针对能源利用的不同环节分别设计相应的制度,使制度涵盖能源开发使用过程、产品生产与消费过程、废弃物的排放过程及其回收利用过程[2]。第九,改变偏重工业节能,忽视建筑交通节能的现状,统筹考虑工业、交通建筑节能。第十,统筹能源、经济、环境综合决策关系,在能源生产、流通、消费等环节,应当兼顾经济、社会与环境效益,内部与外部效益,近期与长远效益,从而实现能源利用综合效益最大化。总体效益最佳一般表现为在良好的生态环境条件下,能源利用经济、社会效益最高。
  
  第二,碳税制度设计应遵循对不同能源实行分类和重点管理的原则。
  
  能源是指提供能量的自然资源,是机械能、热能、化学能、原子能、生物能、光能等的总称。能源有不同的分类方法,一般来说,存在于自然界、可直接获得而无须改变其形态和性质的能源称为一次能源,亦称天然能源,其中风能、水能、太阳能、地热能、生物能、潮汐能等不会随着人们的使用而减少,称之为可再生能源。而矿物能源如煤炭、石油、核燃料等称为非再生能源。由一次能源经加工、转换或改质而得到的另一类型能源产物称为二次能源,如电能、氢能、汽油、煤油、柴油、沼气等。根据消费后是否造成环境污染,又可将能源区分为污染型能源和清洁能源。如煤、石油等属于污染型能源。水力能、风能、氢能、太阳能等属于清洁能源。另外,当前人们已经大规模生产并广泛开发利用的能源,例如煤炭、石油等化石能源及水力能、植物燃料等称为常规能源。以新技术为基础、正在研究之中以便系统开发推广应用的一次能源如太阳能、氢能、风能、地热能、海水温差能等称为新型能源。
  
  基于上述能源的分类和特点,碳税制度设计应遵循对不同能源实行分类和重点管理的原则。分类管理原则是指根据能源类别和不同行业、单位用能性质差异,分别实施不同管理,其核心就是对不同能源、不同行业要区别对待,采取不同措施,实施不同管理。重点管理原则是指根据能源类别和不同行业、单位用能性质差异进行综合考虑,将某种能源或某行业、某地区、某部门确定为重点管理的对象,在立法上作出更为严密、细致的规定,在管理上实行更为严格的要求,投入更多力量,在技术上集中力量、重点攻关等,是基于全面系统管理基础上的管理,是对全面系统管理的发展和深化。即在实施全面管理时,应分清主次,抓住重要管理环节和关键之处,实行主次不同、轻重缓急有所区别的管理。重点管理的内容主要有重点环节管理、重点行业管理、重点能源管理、重点区域管理、重点方法管理等。重点环节管理是指对节能管理全过程中的某些环节或某个环节的某些具体方面实行特别控制。如对能源利用环节而言,应注意事先采用能源利用率高的工艺、技术和流程。重点行业管理是指对重点用能行业或节能潜力大的行业实行特别控制。重点能源管理是指对不可再生、不可替代能源实行严格控制。重点区域管理是指对能源紧缺或环境污染严重地区实行严格控制。重点方法管理是指对节能管理中的某些方法予以特别强调和要求,使其真正产生有效的结果。
  
  第三,正确定位碳税功能空间,统筹其他手段共同实现节约能源、减排温室气体排放目标。
  
  碳税的完善虽然可以在节约能源、减排温室气体排放方面发挥不可替代的作用,但其作用毕竟是有限的,因此应与其他经济手段以及行政、法律手段相配合,才能形成严密的节约能源、减排温室气体排放的制度体系。碳税的制度设计和其他制度相匹配,进行统一规划和协调,其中的重点是如何协调碳税和碳交易的制度设计。在欧盟和美国的一些州实行二氧化碳排放交易制度,企业排放份额如果是通过市场交易购买的,就不缴税或者缴纳少量的税。如美国正在试点将二氧化碳排放交易制度和碳税制度结合起来,使二氧化碳交易的价格接近碳税的征收标准。
  
  碳税和碳交易各有优势,且通常认为,碳交易制度在固定的大型排放设施的排放控制上更为适宜,而碳税在小型、分散的排放设施上更加适用。
  
  碳交易作为一种激励手段,最终结果是实现了整体减排成本的最小化。碳交易系统可以形成市场化的碳价格,这样企业就可以根据实际情况选择技术革新,提高能效或者是购买碳排放额度。因此,碳交易制度有两点优势:其一,碳交易制度是逆经济周期的,可以起到自动稳定器的作用;其二,碳交易体系相对来讲受到政府的干预较小,一旦配额分配完毕,政府对于碳交易市场几乎是不干预的。相对于碳交易制度,碳税的优势主要表现在以下几个方面:第一,覆盖范围广泛;第二,不需要额外建立监督管理机制;第三,价格稳定,从而使得企业能够更好作出如何减少排放的决策;第四,更容易适应排放绝对增长的国家[2]。
  
  第四,将碳税纳入结构性减税总体框架统筹实施。
  
  税收对节能减排的调节不仅限于碳税一个税种。因此,要协调碳税与相关税种的关系,把二者有机结合起来,将其纳入结构性减税总体框架一并设计。通过进行税收整体结构的调整,将税收重点从对收入征税逐步转移到对环境有害的行为征税,在总税负未增加的基础上,实现对资源和能源的节约及对环境的保护。
  
  碳税的设立和征收应和资源税、能源税及其他环境税相协调统一,避免过度征税和重复征税。
  
  此外,在资源税制改革中,应该放松管制,让更多的企业参与资源开发的竞争,打破市场垄断,自我消化一部分资源税上调所带来的税收负担。
  
  第五,科学合理确定碳税制度具体内容。
  
  在征收对象方面,碳税可在生产和消费的不同环节征收。既对生产环节的上游课税,也对消费环节的下游课税,各国选择不一。美国科罗拉多州的玻尔得市向所有的消费者———房屋所有者和商业组织征收本市的地方碳税。玻尔得市的居民根据其用电度数来支付此项费用。瑞典也是在消费端征收此税。瑞典国家碳税对私人用户征收全额碳税,而对工业用户减半征收,对公共事业机构则免征此税。加拿大魁北克省纳税对象是中间商———能源和石油公司,而不是消费者。日本碳税征收对象是使用化石燃料的单位,范围既包括工厂企业,如煤炭、石油、天然气的消费大户,采用化石能源发电的企业等,又包括家庭和办公场所。
  
  鉴于在生产环节征税往往会转嫁到消费环节,建议我国以消费环节征税为主,对处于国际寡头地位的行业和特殊行业在生产环节征税,从而将碳税转嫁给国外的下游消费者。如:澳大利亚本土的采矿企业处于国际寡头地位,可以较为轻易地将碳税转嫁给国外的下游消费者。鉴于我国是以化石燃料为主的国家,应采取超总量收费制度,对生产或消费者在排放份额内的排放行为不征税。
  
  在税率方面,碳税税率形式与计税依据密切相关,由于采用二氧化碳排放量作为计税依据,且二氧化碳排放对生态的破坏与其数量直接相关。
  
  因此,需要采用从量计征的方式,即采用定额税率形式。碳税税率的确定要充分考虑本国经济和人民生活的承受力。如:日本在决定环境税的税率时,在对本国国民经济、居民生活水平和产业竞争力的影响进行了具体精细的测算后,最终确定为2400日元/吨碳。考虑到我国社会经济的发展阶段,为了能够对纳税人二氧化碳减排行为形成激励,同时不能过多影响我国产业的国际竞争力和过度降低低收入人群的生活水平,短期内应选择低税率,然后逐步提高。同时,还有必要根据我国经济社会的实际发展状况和国际协调等方面的需要,建立起碳税的动态调整机制,更好地发挥碳税在二氧化碳减排和节能上的重要作用。
  
  在税收利用方面,碳税收入除了用于防止全球变暖,还可以用于森林保育,促进低排放的机动车发展,开发新能源汽车,提高建筑节能,建设低碳都市和低碳地区等。
  
  在减免措施方面,根据国际经验,结合我国的实际国情,我国碳税税收优惠的设计如下:为了保护我国产业在国际市场的竞争力,可根据实际情况,在不同时期对受影响较大的能源密集型行业实施税收减免与返还机制;对于积极采用技术减排和回收二氧化碳,例如实行CCS(碳捕获和储存)技术并达到一定标准的企业给予减免税优惠;对于个人生活使用的煤炭和天然气排放的二氧化碳,暂不征税。
  
  在采取边境税收调节措施方面,我国应根据共同但有区别的原则和对等原则,在灵活采取边境税收调节措施同时,对高耗能的产品进口征收特别的二氧化碳排放关税,而对出口产品免除国内碳税以保持国际竞争力。
  
  参考文献:
  
  [1] 张梓太。关于我国碳税立法的几点思考[J]。法学杂志,2010(2):98-100。
  
  [2] 王毅刚。碳税碳交易各有利弊政治抉择须放在国际视角下[EB/OL]。(2012-01-02)[2012-06-30]。http:∥news。sohu。com/20120102/n330973510。
  
  shtm。

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