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论拆迁法律存在的问题及对策

作者:宋娟
出处:论文网
时间:2014-08-27

论拆迁法律存在的问题及对策

  一、城市房屋拆迁的相关法律关系

  (一)城市房屋拆迁行政法律关系

  房屋拆迁行政法律关系是指在城市房屋拆迁过程中房屋拆迁管理部门与拆迁当事人因拆迁行使行政权力而发生的权利和义务关系,它是一种命令与服从的关系。主要包括:拆迁许可决定形成的行政机关与申请许可人之间的关系;行政裁决形成的裁决机关与申请人、被申请人之间的法律关系:强制拆迁及拆迁中的行政责任。

  在拆迁行为中,房屋拆迁管理部门作为行政机关,依照法律、法规、规章的规定来从事房地产管理,行政决定是拆迁人和被拆迁人发生拆迁补偿安置民事关系的基础。根据《条例》及相关政策中的规定,政府部门实施行政许可、行政裁决、强制拆迁、行政处罚等明显的行政行为要依法严格实行拆迁许可证制度,严把拆迁许可证审查关,严厉查处未取得拆迁许可证擅自拆迁的违法行为,从源头上把好拆迁关,防止拆迁的随意性。

  在房屋拆迁行政法律关系中,比较典型的还有拆迁裁决法律关系。拆迁裁决法律关系是拆迁法律规范在调整房屋拆迁裁决部门和拆迁当事人之间在拆迁裁决过程中所形成的法律上的权利与义务关系。拆迁裁决是一种行政裁决,必须根据法律规范的规定作出,是一种具体行政行为,具有强制执行效力。其主体是拆迁当事人即拆迁人、被拆迁人、房屋承租人和房屋拆迁裁决部门,其客体则是因房屋拆迁所引起拆迁人、被拆迁人、房屋承租人之间的拆迁补偿和安置事宜。拆迁裁决的前提条件是拆迁人与被拆迁人或者拆迁人与被拆迁人、房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议。拆迁裁决是国家机关处理拆迁当事人因房屋拆迁而产生的拆迁补偿安置争议唯一的法定方式。根据《行政复议法》第八条的规定,拆迁裁决是房屋拆迁裁决部门对平等主体之间民事法律争议作出的处理决定,不属于行政复议的范围。根据《行政诉讼法》第十一条和《城市房屋拆迁管理条例》第十六条第二款的规定,拆迁当事人不服拆迁裁决,可以自裁决书送达之日起三个月内向人民法院提起行政诉讼。

  (二)城市房屋拆迁民事法律关系

  城市房屋拆迁中的民事法律关系是指在城市房屋拆迁过程中拆迁人与被拆迁人因拆迁补偿和安置而发生的有关民事方面的权利与义务关系。此种法律关系中涉及的主体比较多,比如拆迁人、被拆迁人、拆迁管理部门、房地产管理部门、估价部门等等,包括:拆迁人与被拆迁人协商拆迁补偿,签订拆迁补偿协议的合同关系;被拆迁人不同意拆迁方案达不成拆迁协议向法院提起民事诉讼;拆迁人拆迁中侵犯被拆迁人合法权益的侵权法律关系。

  城市房屋拆迁中的民事法律关系主要包括拆迁人与被拆迁人之间的以补偿安置为主要内容的民事权利义务关系,房屋拆迁补偿、安置法律关系是指在房屋拆迁过程中,拆迁当事人对补偿形式、补偿金额、安置房面积、安置地点、搬迁过渡方式和过渡期限等进行协商而产生的民事法律关系。根据《条例》第13条第一款规定:“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定,就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过程方式和过渡期限等事项、订立拆迁补偿安置协议。”根据该条法律的规定可以得知,当拆迁人与被拆迁人经过协商,双方在民事法律地位上完全平等,意思表示真实的情况下,达成的拆迁补偿安置协议就是有效的。拆迁补偿价格水平的高低是拆迁利益冲突的焦点,是拆迁人与被拆迁人博弈的焦点。拆迁补偿标准偏低将导致被拆迁人利益受损,从而引发拆迁中的利益冲突和矛盾纠纷。

  根据民事法律关系主体地位平等的要求,房屋拆迁补偿与安置应该完全市场化,“房屋拆迁补偿安置协议”的签订也明确体现了拆迁人与被拆迁人两者平等的民事法律地位。依据《拆迁条例》的规定,“拆迁补偿的方式可以实行货币补偿,也可以实行房屋产权调换。”“货币补偿的金额,根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素,以房地产市场评估价格确定。”确定使拆迁人能承受、被拆迁人能接受的补偿标准,是实行货币补偿的关键。

  二、拆迁法律存在的问题与原因

  (一)拆迁法律存在的问题

  1.拆迁补偿问题。

  行政补偿是指行政主体基于公共利益合法行使职权给相对人造成人身伤亡或财产损失,或者公民、法人或者其他组织的公益行为引起人身伤亡或者财产损失,由行政主体依法予以合理补偿的制度。在我国,宪法修正案和物权法都规定了为了公共利益的需要可以对私有财产进行征收并给予补偿,但都只是简单规定要补偿,而对补偿本身没有一个明确的界定,致使补偿的原则不清、补偿范围偏小、补偿的标准偏低。按我国《土地管理法》规定,依照“为公共利益需要使用土地的”和“实施城市规划进行旧城区改建,需调整使用土地的”之规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应给予适当补偿。但除《条例》规定了对拆迁房屋进行补偿外,现行法规中还没有就城市建设拆迁中国有土地使用权的补偿制度内容没有做出明确规定,被拆迁人的国有土地使用权无法得到应有补偿。现行法律制度对拆迁中的住房补偿机制和救济制度的规定不完善。

  (1)补偿的主体与标准。实践中,拆迁人大多为政府直属的工程指挥部或者指挥部下属的国有房地产开发公司,拆迁补偿包括土地补偿都由拆迁人直接支付。

  补偿的一个重要的问题是补偿标准问题,我国城市房屋拆迁的补偿标准偏低。世界各国在补偿原则上采取不同的标准,日本宪法上采用正当补偿的原则,法国采用公正补偿原则,我国在民法草案第44条规定对征收不动产应当给予合理的补偿,物权法草案中也是采用了合理补偿说。“合理补偿”的标准不仅给了征收主体较大的裁量权,而且普遍存在补偿不能完全弥补所受损失的现象。目前,我国的房屋拆迁补偿采取的是合理补偿原则,但是补偿标准的确定缺乏科学性,补偿水平较低。在实际拆迁过程中,不予补偿或补偿过少,这个层面的利益冲突,表现为被拆迁人的土地使用权被无偿剥夺;补偿安置价格完全由政府根据其财力的承受能力来制订,有的甚至与房地产市场价格相差甚远;商业用房被拆迁后,不能回迁原地,不能安置到相应的地段,或从业人员得不到相应的补偿:回迁的安置房建筑质量不合格;适合安置的房屋供应不足,供应不及时等。

  (2)补偿的范围与方式。在补偿的范围问题上,应对房屋所有权进行补偿,一般没有争议,但对房屋所在的土地使用权是否应予补偿却争议很大,有人认为应不补偿,因为土地是国家或集体所有,收回土地使用权是行使所有权的体现,实践中也是不予补偿的;有人认为应当予以补偿,因为土地使用权是被拆迁人依法享有的合法权益,拆迁人拆迁的目的是针对土地使用权的价值而不是房产的价值,而且土地使用权的价值远远超过房屋本身的价值。

  我国在房屋拆迁补偿方式上,采取货币补偿和房屋产权置换两种方式,与国外相比,缺乏灵活多样的补偿方式,诸如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等。实践中,由于拆迁补偿方式缺乏规范性,随意性太大,使得不同情形下的补偿和同种情况下的补偿往往无公平可言。

  2.拆迁的听证问题。

  英国著名学者哈耶克有句名言:“法治的意思是指政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束-这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一情况中会怎样使用它的强制权力,和根据对此的了解计划他自己的个人事务。”而长期以来,政府拆迁部门往往过于追求效率而不按程序办事。在我国的城市房屋拆迁过程中,“暗箱”操作现象严重。《城市房屋拆迁管理条例》第8条规定了拆迁管理部门的告知义务,但实际上许多拆迁主管部门对被拆迁人关心的拆迁范围、拆迁期限、补偿标准、拆迁政策等实行信息封锁,导致被拆迁人的知情权得不到尊重,因此造成了被拆迁人在被剥夺知情权的同时被要求服从公共利益,其作为民事主体的平等法律地位得不到有效的保证。程序正义得不到保障在我国的城市房屋拆迁制度中有诸多表现,如政府对拆迁审批的随意性、补偿标准和范围确定过程的随意性等。限于篇幅,在此仅以较为典型的听证制度为例进行说明。听证制度作为程序正义的一个重要表现,在我国城市房屋拆迁过程中却缺乏公开性,在内容和程序上均有诸多不合理之处。

  (1)听证内容。就我国目前的征收程序的现状来看,听证程序只适用于征收的补偿阶段,而关于征收的决策本身是否符合公共利益,并没有引入听证程序来保障被征收人的参与权。现行的征收程序也没有规定对政府征收这一具体行政行为的行政复议或者司法复审程序。因此,征收成为政府单方面的决策。我国城市规划在拆迁权限上限定不严格。拆迁方案的确定,由政府自身决定。某些政府官员出于追求政绩的考虑,或者自身业务素质等方面的原因,导致规划缺乏科学性和合理性。由此引发一系列后续拆迁相关问题的隐患。我国《行政许可法》第36条规定,“行政机关对行政许可申请进行审查时,发现行政许可事项直接关系他人重大利益的,应当告知该利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”第47条规定,“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。”这两条中涉及行政机关时,用了三个“应当”,说明立法设计中把行政机关作出行政许可前的告知义务作为必要的程序,也把公众参与决策的程序性标准作为公众的权利,必须有机会享有。

  (2)听证程序。我国城市房屋拆迁的听证制度缺乏公开性。听证会的优点是公开透明。行政过程越深,提供给行政主体与相对方沟通对话的平台越大,越有利于双方全面展示各自的规范信息与事实信息,从而有利于结果的公正性,也有利于合意的形成。行政过程中相对方参与的深度,或者说与行政主体进行正面较量机会的大小,起意义并不限于实体正义,它还体现了行政主体对于相对方人格尊严的尊重以及行政过程对于程序正义的崇尚。长期以来,政府拆迁部门往往过于追求效率而不按程序办事,在本应公开征集民众意见的情况下秘密进行自我决策。听证公开透明的范围不够宽泛。

  目前我国听证制度中大多是事中听证和事后听证,缺少事前听证。行政机关作出行政行为前举行听证,在积极方面,可集思广益、加强沟通、促进参与,在消极方面,则可防止偏私,杜绝专断。问题的出现和解决不应仅仅注重在问题发生后想办法,更应注重在过程中预防和解决。

  3.新出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》存在的不足2011年1月21日,备受关注的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《征收补偿条例》)在经过先后两次面向全社会公开征求意见后,终于正式公布实施。新条例的实施,让实施九年多、广受争议的《城市房屋拆迁管理条例》(2001年11月1日正式实施)寿终正寝。尽管《征收补偿条例》的许多规定有很大进步,但在一些问题上仍存在不明确的地方,进而在实施过程中将难免遇到争议,有待相关解释和实施细则予以明确和补充。

  《征收补偿条例》第十七条实际总共规定了六种征收补偿款,分别为:价值补偿款、搬迁费、安置费、停产停业损失补偿、补助费、奖励费。这六种征收补偿款和第十八条规定的“住房保障”共同构成了该条例的补偿款的主要内容。但是,这些补偿条款的规定仅仅是原则性的规定,一些补偿条款在实际落实时存在很多问题:

  (1)房屋价值补偿款应当如何确定?该条例第十九条规定的办法是“评估”,并且规定了房屋价值补偿款的底线为被征收房屋类似房地产的市场价格。而评估的办法,有待新法规出台;(2)在搬迁费上,该条例第二十二条规定了房屋征收部门支付搬迁费的法定义务,但没有规定搬迁费的给付标准和计算方法;(3)在安置费上,该条例第二十二条规定了房屋征收部门支付临时安置费的义务,但同样也没有规定安置费的给付标准和计算方法;(4)在停产停业损失补偿上,条例第二十三条规定了确定停产停业损失补偿包括效益和期限两个因素。但是放权到省级人民政府,规定由其制定,因此,该补偿的落实还需要省级人民政府尽快出台配套措施。

  另外,随着近年来房地产市场极度的活跃,一些地区的房价变动也是瞬息万变,由于房价上涨过快,原有补偿方案的落实速度跟不上房价上涨的速度,对被征收人来讲存在很大风险。因此,尽管该条例规定补偿方案不得低于同等市场价格,但如果补偿落实时间跨度过大,房价上涨因素可能导致原有方案低于市场价格。因此,这样不合理现象应当予以重视,有必要进一步对补偿方案的时效性进行一定的限制。

  4.拆迁的救济问题。

  (1)行政救济。在我国城市房屋拆迁的行政救济途径中,目前更多的是靠行政复议和行政裁决。而在行政复议中,行政机关的上级和下级是利益共同体,被拆迁户要满足自己的要求颇为艰难。在行政裁决中,现行的拆迁裁决制度在体制上、程序上、公正性上都存在很大的问题。

  a.未能保证裁决机构的独立地位。由于在房屋拆迁中存在政府的参与,拆迁裁决行为不能与普通的民事纠纷的裁决等同。在我国当前,房屋拆迁裁决机构和人员的独立性远不够充分。国务院《房屋拆迁管理条例》几乎没有对裁决机构和人员的独立性的规定,其他法律、法规也未作任何规定。一些地方裁决机构从形式上独立于作出拆迁决定的行政机关,但本质上裁决机构的人员毫无独立性可言,甚至一些地方连表面的独立也没有。这违背了“不做自己案件法官”的自然正义原则。保证法律救济机构的独立地位是现代法律救济的基本原则和要求。

  b.拆迁裁决在实践中没有最大限度地维护实体公正,权力的扩张未能受到有效的监督和制约。裁决机关的救济活动不仅应当是合法的,而且应当是公正的,即应当在合法性的前提下尽可能做到合理、充分、没有偏私。在行政救济领域中对救济机关提出公正要求,是符合我国行政管理活动向高层次发展的时代要求的。实体裁决的公正性与多种因素有关,但最关键的还是裁决机构公正行使权力。权力自身的扩张性使得权力很可能损害社会大众利益。城市房屋拆迁中,由于拆迁决定权与裁决权常常集中于同一行政机构,失去了权力对权力的制约。混淆商业开发与公共利益拆迁、在补偿裁决中未真正体现市场化原则、很多违法拆迁在裁决中得到支持等现象是我国现行的城市房屋拆迁制度中的拆迁裁决不公正的主要表现。

  例如关于拆迁补偿的救济问题。《条例》第16条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的,由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。”可见,如果拆迁人和被拆迁人就补偿安置问题达不成协议的,由房屋拆迁管理部门进行裁决。而在很多征地拆迁行为中,政府就是征地拆迁的一方当事人,这也违背了“不能做自己案件法官”的自然正义原则。

  (2)司法救济。法院进行合法性审查,而不进行合理性审查。合法性审查的范围主要包括四个方面:受理的裁决是否属于被诉行政机关的职权范围;裁决是否拥有充分的事实依据;裁决程序是否合法;裁决依据的法律法规是否得当。《城市房屋拆迁管理条例》第17条却堵塞了被拆迁人司法救济的途径。“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。”对公民生命、自由和财产的强制执行必须经过司法程序,这是法治社会的最基本的要求,也是世界通例。可是《条例》却剥夺了被拆迁人依法享有的司法救济权,甚至让本应独立办案的法院成为城市房屋拆迁主管部门的“执行机构”.现行《城市房屋拆迁管理条例》和各地制定的有关房屋拆迁的管理规定,均赋予了政府行政主管部门强制拆迁执行权,和人民法院的强制执行权并列。两种权力既无次序先后之分,也无轻重之分。

  在实践中,司法救济的途径大相径庭。以拆迁补偿救济为例。有的地方法院对未经裁决的房屋补偿、安置纠纷直接作为民事案件受理,对不服房屋拆迁行政裁决的作为行政案件受理;有的地方则先由房屋拆迁行政主管部门对这类纠纷进行裁决,当事人对裁决不服起诉的,人民法院作为行政案件受理,对未经裁决的人民法院一律不予受理;有的地方则曾经将这类纠纷交由有关仲裁机构仲裁,当事人对仲裁不服的以原纠纷向人民法院提起民事诉讼,等等。

  (3)社会救济。在经历行政救济和司法救济等途径仍然不能满足自己的要求时,被拆迁人往往感觉权利无所依托,对司法公正的渴望再无处实现,寻求救济的路途充满障碍。由此会引发诸多不利的后果。很多情况下,众多的被拆迁人只得采取各种各样的自助行为,如寻求媒体帮助,通过不断的上访等方式寻求救济,甚至采取过激行为进行威胁。这些方式都是影响和谐社会构建的因素。

  拆迁信访处理机制也有诸多的不完善。比如,一些地方对拆迁信访的重要性认识不足,不能对此进行很好的协调。少数拆迁信访工作人员工作方法简单,没有很好的处理策略和措施。部分地区拆迁信访信息报送渠道不畅,片面采取拦截、堵塞等方式阻碍被拆迁人进行信访。拆迁上访问题的终结手段也比较缺乏,很多信访一拖再拖,不了了之。

  (二)原因分析

  1.法治理念因素。

  (1)法律意识淡薄。在我国的城市房屋拆迁过程中,部分政府官员法律意识淡薄,缺乏依法行政的法治理念,没有真正树立起公仆意识。英国著名的政治思想家、古典自然法学派的主要代表洛克特别强调:人们订立契约,组成一个共同体,“只有经过大多数人的同意和决定才能办得到”,而这样做的主要目的是保护他们的财产权利和生命、自由等自然权利。国家(政府)基于社会大多数人的合意并按大多数人的委托行使权力。如果政府违背人民订立契约的宗旨,人民有权改变和废除社会契约,重新组织政府。因为人民始终保有“最高的权力”.所以,政府应当是建立在人民合意基础上的,是人民在某些领域的代理人。政府作为行政机关,体现的是公民的意志,是公共利益的代表者。但很多政府官员没有这种法律意识,“官本位”的思想根深蒂固,因而导致错误的理念和行为。“风能进,雨能进,国王不能进。”这是保护公民私权的经典话语。但是政府往往对公民私权的保护不够重视。

  (2)缺乏制约机制。政府因对城市房屋拆迁的性质认识不够,对其自身的职责不够明确,但对此缺乏相应的监督制约机制,致使其在本应由市场调控的情形下进行不适当干预。表现在政府与拆迁评估机构、拆迁人未能分离,而过多的参与到了具体拆迁人与被拆迁人间的补偿过程中。在实践中,城市房屋的拆迁补偿安置价格是由地方政府决定的。房屋拆迁中,开发商与拆迁户往往就拆迁补偿费争执不下,这是拆迁条例面临的现实难题。近年来一些地方已经开始依据《物权法》精神对拆迁规章进行修改。对拆迁地块实行按评估公司评估的区位评估价对房屋拆迁货币补偿及异地安置等做出新规定。但在具体实施拆迁安置过程中,拆迁安置补偿标准与被拆迁人要求的标准和房地产市场行情仍存在不小的差距,从评估公司出具的评估价格中仍然可以看出政府这只“看得见的手”的影响。

  (3)社会舆论影响。在我国城市房屋拆迁过程中,社会舆论的不当干扰是民众思想进入误区的主要原因。一些媒体片面报道拆迁中侵害群体利益的问题,只报道拆迁对被拆迁居民不利,不报道拆迁给被拆迁群众带来的居住环境改善和生活质量的提高,致使很多被拆迁人盲目跟风。因此,媒体对形成不利于拆迁顺利进行的氛围起到了推波助澜的作用。同时,房屋拆迁只有闹事才能维护权益的不当舆论影响使得被拆迁人“过度维权”.有一些被拆迁群众进入了过度维权的误区,不断采取诸如闹事、上访、滥诉等各种手段,阻止拆迁进行,以期获得更多利益。导致这个层面的利益冲突也越来越突出。

  2.立法因素。

  (1)立法体系混乱。在我国的法律制度体系中,一直未对财产征收制度作出明确且具体的规定,仅在宪法和物权法中有一些原则性的规定。目前,在我国的房屋拆迁法律制度体系中,2001年国务院的《城市房屋拆迁管理条例》是我国目前开展城市房屋拆迁工作的主要法律依据,起到最主要的规范和指导作用。此外,还有一些涉及到各城市政府自己制定的规范性文件、建设部的规章如《城市房屋拆迁裁决规程》,等等。这些关于我国城市房屋拆迁立法的上位法与下位法之间以及相关法律法规之间存在冲突,而且致使拆迁立法在具体规范内容上存在很多漏洞。

  我国城市房屋拆迁立法规范的法律效力层次较低,权威不够。从中国目前的情况来看,房屋仍然是一般民众最主要的财产。所以说,房屋拆迁是关系到被拆迁人根本利益的大事。日益重视个人权利、加强对人民财产的保护是时代发展的必然要求,制定相关完备的法律也是法治社会的应有之义。但是在我国目前的城市房屋拆迁立法体系中,起规范和主导作用的是2001年国务院的《城市房屋拆迁管理条例》,该条例难以承担起规范城市房屋拆迁的重任,而且与上位法的规定有冲突,权威性大打折扣,远远不能满足实践需要。《条例》在内容上存在严重违反上位法概念的情况。宪法和物权法都明确规定了征收的主体是国家,征收程序必须由国家基因公共利益而启动,除国家之外的任何主体无权启动征收程序。但按照《条例》的规定,征收程序的启动来自拆迁人向政府有关部门提出拆迁许可申请。这一规定事实上将启动征收程序的权力交给了普通的市场主体,主要是房地产开发商,严重违反了宪法和物权法的规定。

  此外,《条例》还存在违反法律原则和基本法理的规定。司法是解决社会矛盾,寻求社会公平与正义有效手段,而在我国,现行的拆迁条例使得强制拆除合法化。《条例》的第16条、第17条的规定在很大程度上可以说是对处于弱势地位的被拆迁人权利的一种蔑视。该条文忽视了民法中“协议”的自愿协商的基本精神。也就是说如果双方达不成协议,那么对于公民的合法私有财产是不能采取强制措施的。拆迁双方就拆迁补偿方案协议不成而提请行政部门或人民法院裁决,这两种方式只能就拆迁双方补偿形式、补偿金额等纠纷居中作出判断,以辨明是非曲直,达成协议与否仍然依靠双方自愿。我国2004年的宪法修正案中己经明确提出了保护公民的合法私有财产所有权,只有国家为了公共利益才可以合法征用并要给予被拆迁人充分、合理补偿。如果不是为了国家公共利益的话,那么公民的合法私有财产所有权是神圣不可侵犯的,除非所有权人自愿或双方平等协商一致。因此,房屋拆迁过程中双方未协商一致的强制拆迁行为是违法的。

  《城市房屋拆迁估价指导意见》虽然使得拆迁人与被拆迁人站在了平等协商的地位上,但相关条款表述仍有诸多不够明晰之处,留下侵犯被拆迁人权益的漏洞。突出的特点之一就是,几乎所有有关拆迁的法律、法规、规章中都提到了“具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定”,仅此一句就使市场评估、经济规律、公平交易以及等价交换这些被拆迁人应得的权益形同虚设。其次,很多情况下持有房屋拆迁许可证的拆迁人因取得了县级以上人民政府土地管理部门签发的“国有土地使用权批准文件”而拒绝对私产房上地使用权予以补偿。而县级以上人民政府土地管理部门只负责划拨或者有偿转让国有土地使用权,也不承担私房土地使用权补偿的义务。事实上使得被拆迁人的土地使用权徒有虚名。

  (2)具体规范粗略。我国城市房屋拆迁立法规范的内容粗略,在程序和具体安置内容等方面缺乏科学性。拆迁立法在听证程序上规定混乱,甚至有欠缺,可操作性差。内容上存在重管理轻权利的工具主义法治思想,致使实践中存在执法混乱,野蛮执法、暴力执法等严重侵害相对人权益的现象。可以说,立法规范内容本身的欠缺,是导致城市房屋拆迁过程中遇到多种问题的直接原因。具体来看,仍以补偿制度为例,造成其缺位主要有以下原因:

  a.政府在拆迁补偿中的角色错位导致补偿主体错位。按照《土地管理法》和《城市房地产管理法》的规定,政府在收回被拆迁人的国有土地使用权时应给予相应补偿,即政府是实施补偿的义务主体。论文格式如果是基于公益所进行的房屋拆迁活动,那么政府就是拆迁人,给被拆迁人造成的损失,应由政府进行公平补偿。这种补偿在性质上属于国家补偿。但根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定,拆迁人对被拆迁人给予补偿。承担补偿的是拆迁人(取得拆迁许可证的单位)而非政府,政府是置身于补偿之外的,它只是行使了征收的权力,却推卸了补偿的责任,而由取得拆迁许可证的单位作为拆迁人对被拆迁人的损失进行补偿。这样造成了实践中的补偿主体并不是法律规定的主体,这就出现了补偿主体错位的现象。

  b.补偿的有关立法规定不明确。在城市房屋拆迁中,目前的法律规定对收回土地使用权的补偿不明晰,《土地管理法》及《土地管理法实施条例》仅仅规定征收集体土地,对地上附着物进行补偿,补偿费归地上附着物所有者所有,但对地上附着物是否包括被征地农民的住房没有明确。《物权法》对征收集体土地涉及的农民住房拆迁补偿应当适用第四十二条第二款,还是同时适用第二、第三两款不明确。致使实践中出现征收集体土地住房拆迁无法适用或适用法律混乱现象。

  c.补偿范围的相关法规规定不统一。《条例》规定我国拆迁补偿的范围包括房屋及其附属物、房屋收益以及搬迁费等四部分,未提及对被拆迁人的土地使用权的补偿;《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》却规定对房屋所在的土地使用权应予补偿。例如,《土地管理法》第58条规定:为公共利益和实施城市规划进行旧城区改建,需要收回国有土地使用权的,对土地使用人应当给予补偿。《物权法》第121条规定:因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第42条、第43条的规定获得相应补偿。国务院法制办文件明确规定,房屋拆迁的货币补偿中包括对土地使用权的补偿,但没有显化对土地使用权价值的补偿。

  (3)囿于立法限制。在我国的拆迁活动中,被拆迁人与开发商经常不能达成一致意见,因而寻求救济途径,然而被拆迁人的救济途径在立法等方面受到诸多限制。根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》的规定,必须首先经过拆迁裁决机构裁决,对裁决不服的,才能诉至法院,由法院通过行政诉讼程序来解决。依靠行政诉讼的司法救济手段维护自己的合法权益时,又囿于司法机关只进行“合法性”审查,只有在行政行为显失公平的情况下才予以变更,致使相关的司法救济制度不完善。从具体制度上看,司法救济作为救济措施中的最终诉诸手段,本为权利保护的最后一道屏障,然而根据《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》,拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议,就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的,人民法院不予受理,并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。人民法院以此将被拆迁人拒之门外。

  3.其他因素。

  (1)法律文化因素。由于长期以来的“重实体、轻程序”的法律模式的影响,程序正义及其自身的价值在我国尚未引起足够的重视。相比之下,世界上其他一些国家对程序价值的重视值得我们借鉴。比如在土地征用上,允许被征用土地权利人质疑所谓的“公共利益”,并在土地征收法律制度中设定了异议程序、听证程序、行政复议程序、行政诉讼程序等。例如,根据加拿大《征收法》规定,任何反对征收与意向征地通知相关的土地利益的人可以在通知发布之后30天内向部长以书面形式提出异议,说明姓名和住址,指出异议的性质,异议所针对的土地以及其关于意向征收的利益的性质。在上述期限届满后,针对提出的异议,部长应立即起动公开听证程序。又如法国,行政法院可以审查土地征收的目的是否符合公共利益的需要。依照法国的立法规定,公用征收的申请单位、被征收不动产的所有者和利害关系人,以及与公用征收由直接利益关系的人,因对公用目的发生争议,不服批准决定的,可以在批准决定公布后两个月内,向行政法院提起越权之诉,请求撤销该决定。再如澳大利亚《1989年土地征收法》允许对征收前公告提出复议和复审。复议申请由受征收前公告影响的人向部长提出。不服复议决定,还可以向行政上诉法庭提出复审申请。行政上诉法庭在复审时,也主要考虑征地的公共目的、计划用途与公共目的联系的程度、征地对地区所在环境的影响等公益因素,然后向部长提出维持、撤销或者修改征收前公告的书面建议。

  (2)利益取向因素。城市房屋拆迁本应是基于公共利益的需要而进行的,可是现实中很多城市房屋拆迁并非代表公共利益,至多符合局部人群的眼前利益,或者满足政府及其官员的财政税收、收费、投资、功利等目标,为炒卖地皮、攫取超额利润等提供机遇。而且,政府在对立法中的主要问题进行协调和讨论时,有意或者无意的要照顾个别部门或者本地区的利益,采取一些方式,规避人大基本法律,绕开基本法理原则,规定一些不尽合理的规则和程序,降低了立法质量,以致影响拆迁的各个环节顺利进行。

  被拆迁人的权利在立法等方面受到诸多限制,在寻求救济时,又有诸多限制机构进行权力寻租,致使没有畅通的救济途径。拆迁管理部门作为拆迁行政裁决机关,本来应以中立的立场为国家保护土地利益,而现实中拆迁人为获得商业利益大力游说政府官员,一些政府官员则进行权力寻租,损害被拆迁人的利益。被拆迁人于是通过其他社会救助方式寻求救济。

  三、完善我国城市房屋拆迁制度的策略与构想

  (一)完善拆迁立法

  1.完善立法体系。

  近年来,我国相继修订或新颁布了一系列有关拆迁安置的法律法规。如2001年公布了经修订的《城市房屋拆迁管理条例》,随后,建设部又分别于2003年底和2004年初公布了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》。此外,各省市自治区也相应出台了一系列相关条例法规。由此可见我国的房屋拆迁立法日趋完善。但是,如前文所述,相关立法依然存在诸多问题。所以,应继续通过立法途径完善配套制度内容。

  要从根本上解决城市房屋拆迁存在的现实问题,国家立法机关应当制定一部有关房地产征收、房屋拆迁的专门法律,实现法律在整个房地产征收和房屋拆迁领域的主导地位,公平合理地对房屋拆迁行为加以规范。在国家立法机关制定专门法律之前,当务之急是尽快修改现行的《城市房屋拆迁管理条例》,使之与宪法、法律的规定相一致,避免出现下位法与上位法相冲突的情况。要更加详细、明确地对房屋拆迁问题作出规定,明确政府职责,规范拆迁行为,依法保护公民的房屋财产。

  2.完善具体规范。

  建构我国的城市房屋拆迁制度,必须完善相应的具体法律规范。作为城市房屋拆迁过程中极为关键的一环,补偿机制的完善对于整个房屋拆迁的发展有非常重要的影响。完善补偿机制,则要在立法上厘清补偿主体,丰富补偿方式,明确补偿的范围和标准。

  在拆迁补偿的价格议定上,应采取一种市场化的补偿原则,而非行政机关的单方定价。政府也可以转变思路,当征收用地转为商业开发用地时,鼓励拆迁人给被拆迁人补足土地增值的差价,或者使被拆迁人入股房地产开发商,既使二者利益相辅相成,又减少了开发商的前期投入成本。

  我国的房屋拆迁补偿仅采取货币补偿和房屋产权置换两种方式是不够的,还应该从就业和社会保障体系等方面给予相对人更人性化的资助。在立法上,可以采用以金钱补偿为原则,以其他补偿方式(如实物补偿、安排就业、支持从事开发经营、兴办企业等)配合使用的补偿方式对受害人的损失予以补救,以期使行政相对人的权益获得最大、最高质量的救济。

  立法应将房屋拆迁补偿的范围和标准予以明确化。由于经济的发展,房产在实际开发过程中会形成增值。补偿的范围应包括增值的部分。这样做可以有效地遏止拆迁人从中牟取暴利,保护被拆迁人的利益。

  立法还应当对拆迁补偿、安置资金的监管作出规定。拆迁补偿安置资金必须实行“专款专用”,拆迁单位不得以任何名义挪用拆迁补偿安置资金。此外,拆迁管理部还应会同审计部门对拆迁补偿安置资金的使用进行逐项监管,确保拆迁补偿安置资金的合法使用。

  另外,要使房屋拆迁补偿、安置纠纷得到彻底、妥善的解决,必须减少立法上对救济途径的限制。立法应明确,关于城市房屋拆迁中相关民事法律关系的争议,当事人可以向人民法院提起民事诉讼,或根据双方达成的仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。选择民事诉讼和仲裁作为房屋拆迁补偿、安置纠纷的法律救济手段或程序,尤其是仲裁程序,一裁终局,可以避免行政裁决和行政诉讼在解决这一纠纷中的不合理性和不彻底性,有利于节省人力、物力、财力,减少当事人的讼累,从而及时、有效地保障当事人的合法权益。这是解决房屋拆迁补偿、安置纠纷的最佳出路。

  (二)完善拆迁程序

  1.拓宽程序适用范围。

  英国学者安东尼。奥格斯说:从来没有哪个制度否认过政府的征收权,重要的是征收的法律限制。可以说,如果没有正当程序,政府权力的滥用就不会遇到任何障碍,一切法定权利都将因其不可操作性而变得毫无意义。要减少城市房屋拆迁中产生的纠纷,实现城市房屋拆迁秩序的和谐,必须重视程序制度建设,要建立起一套公开、公正、透明的决策和监督程序。通过正当程序处理拆迁事宜,可以减少利益冲突,消除社会不公平和不稳定的隐患。所以要拓宽程序的适用范围。仍以听证程序为例。拆迁听证有利于促进拆迁行政决策行为的科学性和合法性,有利于保护被拆迁人的合法权益,有利于加强公众对拆迁工作和拆迁管理工作的监督,有利于加强政府和被拆迁人之间的协调和沟通,从而降低拆迁成本、提高拆迁效率。

  对于关系到拆迁与否的城市规划方案的编制,必须经同级人民代表大会表决通过。城市规划方案一旦通过,就必须严格遵守。若要修改,则必须在广泛征求市民意见的基础上修改方案,并报上级规划部门先行审核通过后,再报同级人大通过。政府的批地行为是否出于改进公共福利的目的,必须由同级人大说了算,而不能由政府自己说了算。要严格实行先收回国有土地使用权,或者是征收集体土地所有权,再颁发相关的建设项目许可证。

  在听证内容上,要拓宽听证的适用范围。这不仅包括程序意义上的,还应该包括实质意义上的,其核心内容应当是对准备实施的拆迁计划和拆迁方案进行可行性商讨,涉及到立项是否正确、规划是否科学、拆迁人是否具备拆迁的资质、价格评估是否公平合理等多方内容,搬迁期限、补偿方式、补偿标准、安置地点、过渡方式、过渡期限等敏感要素,均是听证的重点内容。如果拆迁当事人要求拆迁裁决听证或者房屋拆迁裁决部门认为有必要的,承办人应提前通知拆迁当事人在指定的时间和地点参加拆迁裁决听证会。承办人主持听证会并作听证笔录,当事人在听证会上陈述事实,提出主张,出示证据,阐明法律依据,进行质证和辩论。听证会结束后,承办人将听证笔录交当事人签字确认。

  2.规范程序自身建设。

  公开是现代法律救济活动的一项基本原则。充分公开可以有效地防止法律救济活动中的暗箱操作,避免因暗箱操作而可能导致的腐败现象,增强公众对法律救济的信任度。在拆迁听证程序的公开性上,在拆迁许可之际,除涉及国家秘密、商业秘密或者个人隐私,规划部门应该协同有关政府部门召开有当地人大代表和被拆迁范围内居民代表参加的公开举行的听证会,充分听取他们对于该项目的意见。被拆迁人等利害关系人或拆迁人申请不公开的,可以不公开,但涉及公共利益的除外。要公开拆迁许可证审批程序、拆迁投诉电话、拆迁管理收费标准等,简化办事程序,方便当事人办理手续。

  在拆迁听证的程序上,要进行事前听证。无论是日本的《行政程序法》还是美国的行政法都规定有事后听政。由于房屋拆迁不仅涉及面广,关系到每一个被拆迁人的切身利益,策和许可,而且具有不可逆转性,一旦强拆则无法恢复原状,因此,无论是拆迁的决还是拆迁的实施和裁决,与“参与权”,应当实行事前听政。

  均应该强化当事人尤其是被拆迁人的“知情权”在对评估结果拆迁当事人无异议之后,拆迁人应根据评估结果制定补偿方案,并充分听取被拆迁人及相关利益人的意见,并据此对原补偿方案作必要调整,以对被拆迁人私有财产作适度的倾斜为基本原则。如果拆迁双方当事人达不成拆迁安置补偿方案的,可以借鉴美国的做法,由拆迁当事人向法院提起诉讼,最终由法院来裁定补偿标准。

  (三)完善救济制度

  1.完善行政救济。

  没有裁决机构的独立性,公正性就无从谈起。法制发达的国家在裁决问题上的每一步推进,都是以从根本上保证裁决机构的独立为目标。从长远来看,我国的城市房屋拆迁走向司法化应当是最终选择,短期内仍然会实行行政裁决体制,但也应在此基础上对裁决的独立性采取一些措施,比如,固定裁决机构,改变裁决机关由政府随意指定带来的业务能力不强的问题;建立一支专业性的裁决队伍,稳步提高裁决人员的业务水平;遵循正当程序原则,进一步细化规定相关的程序规范,等等。

  行政权力天生具有自我膨胀的特性。为了规范权力的行使,必须对其进行有效的监督。行政复议是行政系统内部解决行政争议的手段,行政复议可以重新审视行政行为的合法性和合理性,从而保证被拆迁人的合法权益。要完善行政系统内部的救济程序,将行政复议作为保证被拆迁人不服行政裁决的救济途径。

  对于城市房屋拆迁补偿来说,还要通过各种途径监督行政主体征收权的行使。具体措施包括增强人大、监察、审计、上级机关及社会团体对行政主体拆迁补偿行为的监督力度。要完善信息公开、行政问责、领导干部政绩考核等制度,保障司法机关对房屋拆迁补偿纠纷解决的最终性和公正性。

  2.完善司法救济。

  让司法及时有效地介入拆迁纠纷,可以充分发挥司法维护社会公平和正义的作用,以规避政府作为城市商业性拆迁的一方利益主体利用其行政裁决的权力进行不公正的利益分配所带来的风险。行政机关对拆迁管理的权力行使应当主要是作为拆迁法律关系的监管者,保护拆迁当事人的合法权益。

  从国家制度的设计上看,法院是一个中立裁决的机构。法院的性质、地位和作用决定了其必须保持一种不偏不倚的居中裁决立场。通常情况下,应本着以行政强制拆迁为主,司法强制拆迁为辅的原则采取强制拆迁措施。只有当行政拆迁可能影响社会和谐稳定、产生严重的负面效应时,才能由人民法院综合审查后强制执行。

  凡双方不能自行解决达成一致的问题,应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。有必要从立法上赋予司法机关更大的职权,赋予其对拆迁纠纷的最终决定权,确立拆迁纠纷司法最终解决制度。即规定在法院未作出最终裁决前不可强制进行拆迁,以免造成房子也不能恢复原状、权利无法救济的情况。

  3.完善社会救济。

  被拆迁人相对处于弱势地位,所以采取有效方式结成社团,增强群体力量,加大公众参与的力度是维护被拆迁人权利的重要途径。被拆迁人可以借鉴西方的经验,成立业主委员会等社团组织,通过听证、谈判、协商、诉讼等各种正当方式与政府、拆迁人平等对话,切实维护自身合法权益。发挥社会舆论的监督作用。现在社会的信息传递速度很快,且覆盖面广,使得广大公众和相关部门也能更快的了解事情的真相,所以,在拆迁过程中,接受社会媒体的监督有利于增加透明度,促进冲突的合理解决。另外,要完善拆迁信访处理机制。信访部门应充分重视被拆迁人的信访活动,充分考虑到相应的社会效果。可以通过培训等方式提高接访人员的业务素质和能力,灵活运用各种方式妥善处理信访事件,以期实现社会的和谐。

  (四)补偿制度的完善

  从世界各国的实践做法来看,关于征收征用的补偿标准,存在着各种不同的补偿模式。一是完全补偿模式,即要求对征收征用实行全额的补偿。遵循“财产权绝对保障”,以“市场经济之交易价值”作为评估标准。二是适当补偿模式,即规定对征收征用进行适当的补偿。何为“适当”,大多由法官事后裁定。三是公平补偿模式,是指权衡公共利益与私人利益后决定补偿的原则。公平的补偿通常都是按照公平的市价给予补偿。四是合理补偿模式,即权衡公共利益的需要,参考当事人的财产状况给予适当的补偿数额。上述几种观点都具有合理性,但笔者主张采用最后一种观点。因为完全补偿实际上是将征收等同与普通的侵权行为,这与征收的性质不符,毕竟征收是对私有财产权的合法侵害,不能采用完全赔偿原则,尤其是因为完全补偿涉及到直接损失和间接损失,如果这两类损失都同时赔偿,也会导致征收征用的成本过高,不能够起到维护公共利益的目的。而公平补偿又弹性太大,给予政府在解释补偿标准时以太大的权利,不利于维护权利人的私有财产。适当补偿的标准也过低,我国目前许多地方政府在征收征用采取适当补偿的原则,但常常不能给被征收人以满意的补偿。

  赞成合理补偿标准的主要理由是:一方面,只有充分合理的补偿才能够充分保护公民的私人财产,防止行政权力的滥用。合理补偿实际上是充分补偿和公正补偿,它能够较好地协调公共利益与私人利益之间的关系,能够防止国家征收权的滥用,又为通过行使国家征收权,为保障公共利益的实现提供了必要的基础。另一方面,合理补偿标准也可以为国家发展和保护公共利益留下必要的回旋空间,便于随着市场的发展和社会的变化对补偿标准作出调整。当然,合理的补偿标准也需要具体化。但是不能仅仅停留在抽象的标准上,毕竟“合理”在概念上过于弹性,不同人可以作出不同的解释。还要看到,补偿标准的具体化,也有利于法官在审理有关征收征用的纠纷中准确地适用法律,解决纠纷。

  1.合理补偿必须是对财产的全部的直接损失进行补偿,但它又并非完全的赔偿,不能完全根据财产的价值来支付全部的损失。因为毕竟征收、征用是为了公共利益而实施的。正是因为它不同于完全赔偿,因此补偿主要针对物本身的损失而进行,通常不应包括对间接损失的补偿。征收征用的公共利益目的决定了不能完全按照民法的等价交换原则进行补偿。如果对间接损失进行补偿,就会导致征收成本太高,妨碍公共利益的实现。

  2.合理补偿标准是按照公平的市场价格给予补偿,只有通过市场价格进行补偿才是最合理的补偿。考虑市场价格首先要看是否有市场定价,如果不存在市场定价,就必须通过独立的中介机构进行合理公正的评估。对某些财产而言,如果其有市场价格,可以按照市场价格进行补偿,如果没有,则可以根据折旧率、现有价值等因素予以通盘考虑。

  3.合理的补偿应当是及时的补偿。“迟来的正义不是正义。”迟延的补偿对私有财产的保护是不充分的。在实践中,一些补偿拖延的时间过长,引发了许多争议,从而极不利于对财产权的保护。

  结语

  城市房屋拆迁是城市发展和居民生活改善的重要措施之一,但是城市房屋拆迁必须纳入法治的轨道。否则不仅会侵害房屋所有权人的利益,也会影响社会的和谐。本文从理论上对城市房屋拆迁的属性进行分析,从性质角度和法律关系角度着眼,分析阐明了我国的城市房屋拆迁兼具行政法律关系和民事法律关系的性质。本文针对当前在我国的城市房屋拆迁实践中存在的诸多问题,用历史的研究方法、整体与局部相结合的研究方法,逻辑学的研究方法,层层递进,环环相扣,分析原因,提出相关的改进措施。最终得出加强制度建设的具体构想,以求我国的城市房屋拆迁能够顺利进行,获得理想的效果,构建和谐发展的社会局面。

  总之,本文的写作目的就是希望对我国的城市房屋拆迁制度有全面理性的认识,并呼吁政府和相关部门积极采取应对措施。但由于作者水平、时间和资料来源的限制,本文对与我国的城市房屋拆迁制度相似的国外相关制度的研究动态把握还不够准确、深入,对相关具体制度也只能选取具有典型代表性的某一方面进行研究,所提的措施建议也有待于细化。这些是笔者的遗憾之处,同时也成为笔者以后研究和努力的方向。[BuHui\Com]

论拆迁法律存在的问题及对策

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