大学生村官政策执行中的困境及对策分析
[中图分类号]D422.6 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）02-0030-03
一、大学生村官政策提出的背景
社会主义新农村建设是全面建成小康社会的重点和难点所在，随着现在新农村建设进程的不断推进，力度在不断加大，一些问题也不断凸显出来。其中农村各方面高素质人才的缺失成为影响农村进一步建设的最大瓶颈。高素质人才的缺失主要表现为：农村干部年龄偏大、知识落后、观念保守、整体素质低，农村本身有知识的人才外流严重，而外部的优秀人才又不愿选择到农村基层工作。基于此，急需高素质的专业人才到基层去投身农村建设。
（二）解决高校毕业生就业难问题的有效途径
自1999年国家做出大学扩招决定后，在校大学生数量呈现上涨的趋势，但是高校毕业生的就业率却出现了下降势头。教育部等相关部门统计的数据显示，2014年我国高校毕业生达727万，而2015年人数则达到了749万，如此庞大的待就业人口造成了劳动力市场供过于求的现象。在这样的背景下，选聘优秀的大学生到农村去任职，可以有效地缓解大学生就业难问题。
二、大学生村官政策执行中存在的问题
（一）政策自身存在的问题
一项公共政策能否顺利执行并实现政策制定目标，除了受到各种相关制度和外部环境的影响外，在很大程度上更是取决于政策本身。政策方案自身的质量与政策执行的最终效果是有很大相关性的。基于此，分析政策自身存在的问题的意义在于更加科学地推进政策的执行和目标的实现。大学生村官政策本身主要存在以下几个问题：
1.政策缺乏明晰性。所谓政策的明晰性，简而言之，就是指任何一项确定政策的内容必须是明确清晰的。政策的内容明确、清晰是政策执行主体得以准确、高效地执行该政策的前提，也是能实现政策目标的保障。如果政策内容含糊不清、模棱两可，政策执行起来就可能会因为执行者的不同认知而产生偏差。在大学生村官岗位职责方面，中央至今没有出台明确的政策说明。在我们的调查中发现，多数村官表示日常的工作中只承担文印等简单琐碎的工作，并没有特定的工作内容。由此可见，由于政策不够明晰，很容易造成村官工作积极性不高、工作效率低下等问题。
2.政策的稳定性差。所谓政策的稳定性是指公共政策一经制定出来，就要保持一段时间内的相对稳定性，不能频繁变化、朝令夕改。政策从制定到实施是一个环环相扣的过程。只有政策具有一定的稳定性，才能够保证政策的制定者、目标群体以及执行者之间能够建立起持久的稳定和忠诚，才能使得政策目标得以顺利实现。目前，我国大学生村官政策存在一定的不稳定性，主要表现在村官是合同制，合同期一般为三年，三年以后村官又会面临新的职业选择。另外，很多地区在村官选聘时所承诺的考研优先录取，公务员考试加分等优惠政策难以兑现，使得人们对于大学生村官政策的稳定性产生了怀疑。
（二）政策执行主体存在的问题
任何一项制定出来的政策都是需要特定的执行者去推行的，一项政策能否实现最初的政策目标并产生好的执行效果，除了需要政策本身科学、具体、稳定外，执行主体也是一个非常重要的影响因素。目前，大学生村官政策执行主体普遍存在以下问题。
1.执行主体综合素质较低。执行者的素质直接影响着政策的执行效果。大学生村官政策的执行主体主要是乡镇政府和村委会，而前文也提到目前的村干部普遍存在综合素质较低的问题，这一问题带来的直接后果是：对于大学生村官政策内容认知上存在缺陷，执行政策的随意性很强。由于缺少对于政策正确认知和领会的正规渠道，加之现有村干部知识结构老化，缺乏专业的科学知识，导致了对于政策内容理解上的偏差。没有正确的理解势必会造成执行过程中出现行为偏差。如前文所述，大学生村官的政策本身存在明晰度不够的问题，也就是说对于具体的政策内容没有具体明确的规定，这样就会导致政策执行者行为的随意性。
2.执行上存在机械性、象征性。所谓机械性执行是指，各级地方政府并没有根据中央关于选聘高校毕业生到村任职的总的政策，制定出符合本地区实际的细化的执行政策，仅仅是对于中央政策的简单照搬。但是中央的政策是针对全国而言的总的原则性的政策方针，并不完全适用于某个地方的具体情况，需要各级地方做出因地制宜的调整。
所谓象征性执行是指，政策的执行者从思想观念上并不重视大学生村官政策。通过调研发现，很多政策执行者并没有真正领悟到大学生村官政策的实质精神，只是认为这是一项短期的政策，缺少稳定性。大学生村官任期只有三年，对三年以后情况并不了解，所以并没有真正从思想上重视这一项政策。这样导致的后果就是大学生村官任职期间并没有参与实质性的工作，所从事的只是文案记录、档案整理等简单的事务性的工作。
综上所述，由于政策执行者对于政策内容在认知上存在缺陷，导致了政策的异化执行。也就直接影响到了政策执行的效果，脱离了原有的政策目标。
（三）目标群体存在的问题
1.大学生村官面临身份困境，工作受限制。大学生村官政策与相关的法律法规之间存在不一致，使得大学生村官既非“官”，也非“民”，这样的身份困境使得村官在执行工作过程中受到极大的限制。按照政策规定，大学生村官的身份应该是“村党支书记助理或村主任助理”，可见这只是一个特设岗位，而并非是真正的农村基层官员。另外，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，“村民委员会主任、副主任和委员由村民直接选举产生。任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员”，“驻在农村的机关、团体、部队、全民所有制企业、事业单位的人员不参加村民委员会组织，不属于村办的集体所有制单位的人员可以不参加村民委员会组织”。根据这一规定，大学生村官不可以通过选举成为村干部，这样模糊的角色身份定位限制了大学生村官以正式村干部的身份参与实质性的村务管理。这也就和选聘大学生到村任职，推动社会主义新农村建设的政策初衷背道而驰了，极大影响了政策执行效果。 2.大学毕业生考取村官动机差异性大。根据调查发现一半以上的大学生考取村官只是迫于就业压力之下的无奈选择，他们看重的是担任村官任职期满后再就业的政策优惠，只是把村官作为自身再就业的权宜之计。只有很少一部分的村官愿意真正扎根农村，为新农村的建设做贡献。当大学生只把村官作为自己就业“跳板”的时候，其工作的积极性和工作质量便很难保证。这就会导致村官政策的实施效果与政策初衷相违背，使政策结果偏离政策目标。
3.大学生村官融入农村、开展工作难。造成这一问题的原因有以下几点：一是村官所学的专业与农村的工作不对口。根据调查发现，农村现在所需要的人才是农学方面的人才，但是在现有的村官中管理学、经济学出身的人占大多数，只有极少数大学生村官有农学背景。农村真正的需求得不到满足，大学生村官的才能也无从施展，村官的供需矛盾突出。专业不对口导致大学生村官很难在岗位上真正地有所作为，其所做工作也只能是简单的事务性工作。二是大学生村官缺少农村生产生活经验，对农村基层的情况了解不够，很难融入农村社会，开展工作自然也就成为了难题。
三、完善大学生村官制度的政策建议
（一）完善政策内容和配套措施
1.提高政策合法性。将大学生村官制度的制定、实施、管理等过程规范化、法律化是提升政策稳定性、明晰性的有效途径。只有这样才可以使村官政策的执行有法可依，有效地减少执行主体的主观随意性，避免执行主体的执行偏差，切实地保证政策的执行效果。这其中更应该着力解决的是大学生村官身份的合法化。前文有提到由于大学生村官非“官”非“民”的尴尬身份，严重地制约了村官开展工作，也就违背了政策制定的初衷，影响了政策的执行效果。关于这一问题，学术界提出的主要解决途径是修改《中华人民共和国村民委员会组织法》，给予大学生村官参选村民委员会主任、副主任、委员的权利，保障大学生村官身份的合法性。并且，应该对大学生村官的工作职责、权利义务、待遇福利等内容进行明确的规定，这样可以解决目前大多数村官由于种种原因并不能参与到实质性的村务管理中的问题，还可以解决村官的后顾之忧，使他们能够更全身心地投入到新农村建设中去。
2.健全选聘任用机制。在解决了大学生村官身份合法性的同时，还应该健全相应的配套措施，保证这一政策的顺利推进。这其中应该给予重点关注的是大学生村官的选聘任用机制。针对目前在职的大学生村官普遍存在的动机差异大、专业不对口、难以融入农村等问题，在进行村官选聘的入口阶段就应该采取有针对性的政策措施来避免。在大学生村官选聘这一环节，除了本着公开公正公平的原则之外，应该着重考察以下几点：
一是考察考取村官的动机，在上文的论述中可知，多数的大学生村官把这一工作当作是自己再就业的跳板，若多数的村官抱有的是这样的动机，则会直接影响到对村官工作的积极性和完成工作的质量。因此应着重选拔一些真正愿意服务农村、真正愿意投身农村建设的大学生充当村官。
二是要优先选拔相关专业的毕业生。目前大学生村官存在着比较严重的供需矛盾，选拔的村官与农村真正的需求相脱节，这在一定程度上也导致了大学生村官只能做些简单的事务性工作的现状。农村建设真正需要的农学、医学、法学等专业的人才非常缺乏，因此在选拔的过程中，各地应当根据本地的实际情况优先选拔相关专业的大学生。这样才能保证大学生村官能切实地发挥所学，学以致用。
三是要优先选拔本地村官。前文提到大学生村官难以融入农村的问题，针对这一问题，可以在同等情况下优先选拔本地人，本地人更了解当地的风土人情，能够更好地融入农村开展工作。
（二）提高政策执行主体的综合素质和政策认同感
提高政策执行主体的综合素质和政策认同感，应着重从以下几点展开。一是建立农村干部日常培训的机制。培训的内容首先应该包括对于国家重要会议精神、国家方针政策、时事政治的学习，通过建立一个正规的渠道让村干部更加全面具体地了解国家的政策方针，这样不仅有利于培养村干部的政治敏锐性，还有利于村干部真正地领会政策实质，可以减少对于政策的曲解，提高政策认同感。其次，培训的内容还应该包括理论知识的学习，比如政治学、社会学、管理学等学科基础知识的学习，这样可以提高村干部的工作能力，也可以提高干部对于政策的解读能力。二是要让村干部从思想上高度重视大学生村官政策的落实情况。
（三）提高政策目标群体的综合素质和政策认同感
大学生村官政策的目标群体就是大学生村官，而目标群体的综合素质和对政策的认同感对于政策执行效果有着直接的影响。因此，应该着重做到以下几点：
1.提高目标群体的综合素质。应从以下两方面提高大学生村官的综合素质：一是加强理论的学习。在校期间，大学生除了应该学好自身的专业知识外，同时也应该广泛涉猎不同学科的知识，努力开拓自己的视野，提高自己的综合素质，完善自身的知识结构，使自己能够成为“复合型人才”。二是要积极参与社会实践活动，参与学生会、社团、班级的活动，有意识地培养自身的沟通协调及应变能力。
2.提高目标群体的政策认同感。目标群体对于政策的了解与认同直接影响着政策的实施效果。因此，要加强目标群体对于政策的认知。可以采取的措施有：在高校开展政策宣传活动，使大学生能够系统直接地了解政策内容，从而正确领会政策，这样可以使大学生作出理性的职业选择，也可以有效避免对于政策的曲解和盲目报考村官的情况。
3.转变大学生就业观念，端正考取村官的动机。在就业形势如此严峻的情况下，作为新时代的大学生，我们应该改变传统的就业观念，树立正确的就业观念。在传统就业观念的影响下，多数的毕业生对于自己步入社会的第一份工作都有着较高的期待，期望能进入政府部门、事业单位、国企等一些工作环境好、薪酬待遇稳定的单位工作。但是，目前就业市场的现状是“城市就业紧张，基层人才缺乏”，所以需要大学生转变自身的就业观，有扎根农村、服务基层的精神，抓住国家新农村建设的契机，到农村去发挥所学，实现自身的理想抱负。
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