对减轻农民负担问题的深层次思考
出处：论文网
时间：2006-09-09
我国农民负担沉重主要是由于长期实行的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民 负担沉重问题，必须对直接加重农民负担的政策制度和法律法规予以废除和改革：调整 “挖农补工”政策，消除人为剪刀差；废除城乡隔离政策，取消“双重标准”；深化税 制改革，统一城乡税制。城乡居民应在承担国家税收和享受政府公共服务等方面享有平 等的“国民待遇”。农民负担是指农民向国家、集体和社会无偿支付和承担的一切费用 、实物、劳务和压力的总和。农民负担问题不仅仅是一个重大的经济问题，也是一个重 大的政治问题和社会问题。新中国成立以来一直存在农民负担问题。改革开放以来，曾 几何时，农民负担沉重曾一度发展到“不堪承受”、“民怨沸腾”的程度。如此严重而 尖锐的农民负担问题，这不能不引起人们进行深层次的理性思考。笔者认为，我国农民 负担沉重主要是由于长期实行不合理的政策制度造成的。要从根本上彻底解决农民负担 沉重问题，国家决策层应该从更高的层次上、更宽的视野上、更有力的改革上述行政策 设计和制度创新：对那些人为制造城乡有别、工农有别、农民与市民有别的“双重标准 ”、直接间接加重农民负担的政策制度和法律法规果断地予以废除和改革，使农民作为 共和国公民在负担国家税收、享受政府公共服务和社会保障、接受义务教育、劳动就业 等方面，与城市居民一样享有平等的权利和义务。
一、调整“挖农补工”政策，消除人为剪刀差
建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化(特别是重工业)优先发展战略 。为了确保工业化优先发展所需的原始积累，国家从1953年开始对农产品实行统购统销 政策，人为地实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这 种工农业产品价格剪刀差一直持续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同订 购，但政府凭借行政权力下达订购任务、垄断主要农产品收购市场和价格的基本方式并 未改变，剪刀差依然存在。据测算，1954——1978年国家通过剪刀差从农民手中获取51 00亿元的巨额资金；1978——1991年剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业 生产总值的22%；1987——1991年每年剪刀差绝对额高达1000——1900亿元，成倍高于 改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对 额都在1000亿元以上。这说明本来还很贫困的农民每年还要通过国家“挖农补工”的剪 刀差政策向工业、城市和市民支付高达1000亿元以上的负担。这种工农业产品不等价交 换所形成的价格剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅 有的；对于至今仍在为温饱问题而与大自然苦苦抗争的中国农民来说，是绝对不公平的 。但大多数农民并不清楚个中缘由，因为这种农民负担方式和方法具有很强的隐蔽性特 征，在农民看来，国家的统购或合同订购任务就是“公粮”，而“皇粮国税、天经地义 ”，何况国家还是付了钱的(尽管农产品收购价格大大低于其价值、甚至大大低于成本) ；再加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未能引起农民外向的强烈不满。但这种 隐蔽地加重农民负担的做法却是以农民的长期贫困和农业的长期落后为代价的。
建国后我们在选择优先发展工业化战略时，曾将工业化发展分为三个阶段：在工业化 初期阶段，实行“挖农补工”，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行“农工自 补”，农业与工业平等发展；在工业化后期阶段，实行“以工补农”，工业反哺农业发 展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化 提供原始积累的历史时期已经完成。按理说，国家应该及时调整“挖农补工”政策。但 是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的“挖农补工”政策。这种持续长达 半个世纪的挖农补工的剪刀差政策，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的发展、城 市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整两、三代农民为此做出了巨大牺牲。可惜现在 许多“城里人”似乎并不能看到这一点，或视而不见，反而歧视农民、排斥农民、甚至 敲诈农民，这在农民沉重的经济负担之上，又加上了更为沉重的心理负担、精神负担和 安全负担。而现在身居城市的决策者，也似乎遗忘了他们当年的“诺言”，这是很不应 该的。
农业本身是一个比较效益低的弱势产业，农业生产由于主要受自然界的影响而十分脆 弱，其自身的增值和积累的潜力十分有限，农业在市场竞争中的不利地位是显而易见的 。即使是在农业生产力水平相当高、早已实现了农业现代化的西方发达国家，也都一致 对农业实行特殊的保护和扶持政策，对从事农业生产的人直接支付农产品生产补贴，以 确保从事农业生产的人能获得平均利润。“以农业为基础”，是我国基本国策的第一条 ；切实减轻农民负担，是我国当前农村税费改革的首要任务；我国加入WTO，受冲击最 大的是农业，风险最大的是农民。笔者深感全社会应该增强对农民“减负”的紧迫感， 农民负担沉重的问题不能再这样一年又一年地拖下去。建议国家乘我国正式加入WTO和 农村税费改革之际，取消人为制造的剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外 对农业实行普遍扶持和保护的做法，直接对农业生产者进行农产品生产补贴，切实保护 和扶持农业，维护农民的切身利益。
二、废除城乡隔离政策，取消“双重标准”
20世纪50年代以来，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转， 国家人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民与农民分离的城乡隔离政策，形成 了中国特有的“二元社会结构”，时至今日，这种二元社会结构并没有得到根本性的破 除和动摇。在户籍制度上，以“农业户口”和“非农业户口”为标志，把公民划分为农 民和市民，在城市与农村、市民与农民之间构筑起一道高墙，并在此基础上建立起一个 不平等的等级社会，农民成了“天生的末等公民”。由于“农村户口”的身份，农民长 期被限制入城定居和寻找工作，20世纪80年代以来出现了大量外出务工或经商的农民， 但他们在社会保障、子女入学等方面处处受到歧视，甚至根本不能解决，而他们所负担 的税费却更为繁重；在教育制度上，城市中小学义务教育全部由国家投资，农村中小学 义务教育则以提留统筹、教育集资等摊派的方式由农民自己掏腰包解决，在《义务教育 法》颁布的1985年，国家还取消了财政对农村每个中学生每年31.5元、小学生22.5元的 教育经费拨款，改由农民在村集体提留中提取由乡政府统筹，农村中小学危房改造则主 要依靠农民教育集资和“希望工程”捐款。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主 要义务；在社会保障制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，城市市民下岗、失业 有“低保”或失业救济金，农民失业则只能自谋生路，无人问津。国家每年为城市居民 提供各类社会保障(如失业、医疗、养老、救济、补贴等)成百上千亿元，而农民生老病 死伤残就只能自己照顾自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈 军属(从“三提五统”中解决)。对于农民来说，不存在什么童工、双休日、退休的问题 ，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱医治，就靠“忍过去” ；在公共基础设施建设上，城市道路、公共交通、城市绿化、城市供水(电、气)等均由 国家投资或补贴，而农村道路、农田水利、农村用电等农村公共基础设施建设则主要由 农民投工投劳集资兴建，且农民用电、用水的价格反而比城市居民用电、用水高出许多 。此外，在兵役制度、国家招公(公务员)制度、高校招生制度乃至住房补贴等各个方面 ，都明显地存在着城乡有别的“双重标准”，平均的“国民待遇”不复存在。这种人为 制造的城乡差别，是建国以来中国农民承受的又一项沉重的制度性负担，这种实行“双 重标准”的城乡分治政策，是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的制度根源。
一、调整“挖农补工”政策，消除人为剪刀差
建国后，我国照搬苏联模式建设社会主义，实施工业化(特别是重工业)优先发展战略 。为了确保工业化优先发展所需的原始积累，国家从1953年开始对农产品实行统购统销 政策，人为地实行工农业产品不等价交换，隐蔽地获取工业化所需的原始积累资金，这 种工农业产品价格剪刀差一直持续到现在。尽管1985年国家改农产品统购统销为合同订 购，但政府凭借行政权力下达订购任务、垄断主要农产品收购市场和价格的基本方式并 未改变，剪刀差依然存在。据测算，1954——1978年国家通过剪刀差从农民手中获取51 00亿元的巨额资金；1978——1991年剪刀差累计已高达12329.5亿元，相当于同期农业 生产总值的22%；1987——1991年每年剪刀差绝对额高达1000——1900亿元，成倍高于 改革前的数额，进入20世纪90年代以后，剪刀差还呈不断扩大的趋势，每年剪刀差绝对 额都在1000亿元以上。这说明本来还很贫困的农民每年还要通过国家“挖农补工”的剪 刀差政策向工业、城市和市民支付高达1000亿元以上的负担。这种工农业产品不等价交 换所形成的价格剪刀差，给农民造成的负担时间之长、数额之大，在历史上都是绝无仅 有的；对于至今仍在为温饱问题而与大自然苦苦抗争的中国农民来说，是绝对不公平的 。但大多数农民并不清楚个中缘由，因为这种农民负担方式和方法具有很强的隐蔽性特 征，在农民看来，国家的统购或合同订购任务就是“公粮”，而“皇粮国税、天经地义 ”，何况国家还是付了钱的(尽管农产品收购价格大大低于其价值、甚至大大低于成本) ；再加上连续不断的政治运动和高压控制，故而未能引起农民外向的强烈不满。但这种 隐蔽地加重农民负担的做法却是以农民的长期贫困和农业的长期落后为代价的。
建国后我们在选择优先发展工业化战略时，曾将工业化发展分为三个阶段：在工业化 初期阶段，实行“挖农补工”，农业支持工业发展；在工业化中期阶段，实行“农工自 补”，农业与工业平等发展；在工业化后期阶段，实行“以工补农”，工业反哺农业发 展。学术理论界普遍认为，到20世纪80年代中期，我国工业化初期阶段即农业向工业化 提供原始积累的历史时期已经完成。按理说，国家应该及时调整“挖农补工”政策。但 是，国家宏观经济政策却仍然实行工业化初期阶段的“挖农补工”政策。这种持续长达 半个世纪的挖农补工的剪刀差政策，使农民以自身的贫困支撑起国家工业化的发展、城 市的繁荣以及市民生活水平的提高，整整两、三代农民为此做出了巨大牺牲。可惜现在 许多“城里人”似乎并不能看到这一点，或视而不见，反而歧视农民、排斥农民、甚至 敲诈农民，这在农民沉重的经济负担之上，又加上了更为沉重的心理负担、精神负担和 安全负担。而现在身居城市的决策者，也似乎遗忘了他们当年的“诺言”，这是很不应 该的。
农业本身是一个比较效益低的弱势产业，农业生产由于主要受自然界的影响而十分脆 弱，其自身的增值和积累的潜力十分有限，农业在市场竞争中的不利地位是显而易见的 。即使是在农业生产力水平相当高、早已实现了农业现代化的西方发达国家，也都一致 对农业实行特殊的保护和扶持政策，对从事农业生产的人直接支付农产品生产补贴，以 确保从事农业生产的人能获得平均利润。“以农业为基础”，是我国基本国策的第一条 ；切实减轻农民负担，是我国当前农村税费改革的首要任务；我国加入WTO，受冲击最 大的是农业，风险最大的是农民。笔者深感全社会应该增强对农民“减负”的紧迫感， 农民负担沉重的问题不能再这样一年又一年地拖下去。建议国家乘我国正式加入WTO和 农村税费改革之际，取消人为制造的剪刀差，并适应WTO的需要，依照国际惯例和国外 对农业实行普遍扶持和保护的做法，直接对农业生产者进行农产品生产补贴，切实保护 和扶持农业，维护农民的切身利益。
二、废除城乡隔离政策，取消“双重标准”
20世纪50年代以来，我国建立起高度集中的计划经济体制，为确保这个体制的运转， 国家人为地实施了一系列城乡分离、工农分离、市民与农民分离的城乡隔离政策，形成 了中国特有的“二元社会结构”，时至今日，这种二元社会结构并没有得到根本性的破 除和动摇。在户籍制度上，以“农业户口”和“非农业户口”为标志，把公民划分为农 民和市民，在城市与农村、市民与农民之间构筑起一道高墙，并在此基础上建立起一个 不平等的等级社会，农民成了“天生的末等公民”。由于“农村户口”的身份，农民长 期被限制入城定居和寻找工作，20世纪80年代以来出现了大量外出务工或经商的农民， 但他们在社会保障、子女入学等方面处处受到歧视，甚至根本不能解决，而他们所负担 的税费却更为繁重；在教育制度上，城市中小学义务教育全部由国家投资，农村中小学 义务教育则以提留统筹、教育集资等摊派的方式由农民自己掏腰包解决，在《义务教育 法》颁布的1985年，国家还取消了财政对农村每个中学生每年31.5元、小学生22.5元的 教育经费拨款，改由农民在村集体提留中提取由乡政府统筹，农村中小学危房改造则主 要依靠农民教育集资和“希望工程”捐款。义务教育由政府的主要责任转变为农民的主 要义务；在社会保障制度上，国家只负担城市市民的就业和培训，城市市民下岗、失业 有“低保”或失业救济金，农民失业则只能自谋生路，无人问津。国家每年为城市居民 提供各类社会保障(如失业、医疗、养老、救济、补贴等)成百上千亿元，而农民生老病 死伤残就只能自己照顾自己。不仅如此，农民还要为政府分担补助救济农村五保户和烈 军属(从“三提五统”中解决)。对于农民来说，不存在什么童工、双休日、退休的问题 ，从小就得干活，一直劳累到年老死去，大多数农民有了病无钱医治，就靠“忍过去” ；在公共基础设施建设上，城市道路、公共交通、城市绿化、城市供水(电、气)等均由 国家投资或补贴，而农村道路、农田水利、农村用电等农村公共基础设施建设则主要由 农民投工投劳集资兴建，且农民用电、用水的价格反而比城市居民用电、用水高出许多 。此外，在兵役制度、国家招公(公务员)制度、高校招生制度乃至住房补贴等各个方面 ，都明显地存在着城乡有别的“双重标准”，平均的“国民待遇”不复存在。这种人为 制造的城乡差别，是建国以来中国农民承受的又一项沉重的制度性负担，这种实行“双 重标准”的城乡分治政策，是“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的制度根源。
