中国地方预算决策自主权缺失问题分析
（2）地方政府行政权力的不合理安排，地方政府首脑统一的行政权力被肢解，地方预算决策中非正式制度的存在，导致地方行政首脑统一的地方预算行政决策自主权缺失。在我国地方预算行政的决策中，实际存在着地方党委和地方政府两大权力系统，地方政府要在地方党委领导下行使权力，开展工作。地方党委对地方政府的领导权不可避免地就会渗透到地方预算行政决策中来。除了地方预算行政决策中要集中体现地方党委书记的执政意图外，分管各方面具体工作的党委副书记也会要求地方预算行政决策中要体现自己分管的工作的重要性，优先增加自己分管工作的预算支出安排。在地方政府内部由于设立了众多的分管某些具体工作的副职，而这些众多的副职又不是由地方政府首脑“组阁”，从而这些众多的分管副职不一定听命于地方政府首脑，相反还有可能联合起来对抗地方政府首脑，使地方政府首脑无法开展工作。在这种情况下，为了节约交易费用，地方政府首脑也只好给这些分管工作的副职以预算产权。当然，每个分管副职得到的预算产权不一定完全相同，能够得到预算产权的多少取决于副职自身在同级地方政府领导中的排名、副职自身的权威以及与地方政府首脑的个人关系等因素（马骏，2004）。因此，虽然宪法规定了地方各级人民政府实行地方行政首脑负责制，从而规范、科学、正式的地方预算行政决策制度要求地方政府首脑统一行使地方预算行政决策权。但是，由于地方党委对地方政府领导权的存在，地方政府内部分管副职制度的存在，使得地方党委主要成员及地方政府主要的分管副职成员都获得了某种程度的非正式预算产权，极大地削弱了地方政府首脑集中统一的地方预算行政决策自主权。
（3）地方党委书记和地方政府首脑的任期制引致的地方政府届别机会主义行为（李军杰，钟君，2004），而地方预算决策只能采取渐进试决策方式，从而使本届地方政府预算行政决策要为上届地方政府预算行政决策后果“埋单”，导致本届地方政府预算行政决策自主权缺失。我国地方党政领导制度安排是上级任命制而不是地方辖区居民选举制，地方党政领导为了向上级显示政绩，其行为目标都只能是短期的，而不会基于地方长期发展考虑。地方预算决策中往往通过了众多的短期显示地方党政领导政绩而长期则使地方经济发展受损的“政绩工程”、“形象工程”，对地方居民长期受益，有益于地方经济持续发展而短期难以显示政绩的项目往往难以在地方预算行政决策中得以体现。因此，上届党政领导基于显示政绩需要而作出的地方预算决策，其决策行为虽然可以提升本届党政领导政绩，从而使本届党政领导获得向上一级升迁，但消极影响可能就在下届党政领导任期内显示出来，下届党政领导地方预算决策就要为上一届党政领导决策的严重后果“埋单”。由于上届领导已经升迁了，可能还成为下届党政领导的上级领导，从而下届党政领导也不可能追究已经成为其上级领导的上届党政领导决策失误的责任。更何况在现行党政领导任命中，下一届党政领导往往得益于上一届领导的推荐甚至提拔，下一届党政领导还得对上一届党政领导的推荐、提拔心怀感激。这就产生地方党政领导的届别机会主义，每一届地方党政领导都只能在上届党政领导决策行为后果的基础上，运用渐进主义决策模式，作出本届地方预算行政决策，不可能基于理性主义决策模式自主地作出本届地方预算行政决策。
（4）地方政府自主安排预算支出的权利缺失。地方预算行政决策自主权还体现在地方政府有权根据其自身的优先次序使用财源（或大多数财源），并且能够以其认为最有效益的生产方法和投入组合提供公共服务。但同样，我国地方政府却难以做到自主理财，除了相当多地通过有条件配套补助而指定用途的财力外，目前还有一系列地方政府在制定预算中必须考虑的法律法规。例如，《义务教育法》规定各给人民政府教育（义务教育）财政拨款的增幅应高于财政经常性收入的增长，《教育法》规定省级教育预算分配百分比应当每年增长1 2个百分点。《农业法》、《农业技术推广法》规定财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于财政经常性收入的增长制度。《中央关于加强社会主义精神文明建设的几个重要问题的决定》规定，财政用于宣传和文化的支出增长不低于总收入的增长等。各项法律、政策配套等新支出，几乎就占去了地方政府当年可用财力增加额，在有些地方是当年可用财力增加额的200%以上。在一些省每年仅教育、农业、科技三项按法律要求安排的支出增长就要占当年新增财力的一半以上，更何况还有众多临时性“中央政府请客，地方政府拿钱”的政策性支出（如中央要求地方政府要安置接受转业军人，中央要求增加地方公务员的工资、中央要求某些地方公共服务水平必须达到统一标准等）。地方政府面对这些刚性要求，处于两难境地。执行预算法，坚持收支平衡，很多法律、政策规定的支出要求不能达到；执行其他法律、政策，收支平衡又不能保证，预算法的要求不能落实，其结果是年初预算安排中的一些项目支出符合法定要求，而年终决策结果却是低增长甚至负增长，地方政府处于被动应付的境地。
（5）地方政府筹集预算收入自主权缺失。地方各级政府要提供本辖区所需的公共物品和劳务，必须拥有明确而稳定的收入来源。地方政府正常的收入来源包括地方税收、地方非税收入、上级政府转移支付收入。地方预算收入决策权也就应该包括地方税收自主权、地方非税收入自主权、地方政府转移支付收入自主权。地方税收自主权即地方政府基于地方辖区居民的意愿，有权根据本地方的税源分布情况决定开征或停征某些地方税种，并适时调整地方税种的税率、计税依据等税制因素。地方非税收入自主权即地方政府基于地方辖区居民的意愿有权决定地方非税收入征收办法。地方政府转移支付收入自主权即地方政府基于地方财政能力均衡的目标，根据政府间转移支付法律、法规，自主获取上级政府转移支付收入的权利。地方税收自主权的有效行使，可以维持一个地方辖区居民合意的地方预算规模。地方非税收入自主权的有效行使，可以保证地方能够合理地征收一些必要的合理的地方非税收入。地方政府转移支付收入自主权可以保证地方能够稳定、规范、及时地获得上级政府转移支付收入，同时地方预算收入决策权还应包括一定程度的借债权，以保证地方可以通过发行地方性债券来弥补暂时的赤字。
我国地方预算收入决策权缺失表现在地方缺乏相对独立的地方税立法权、地方非税收入征收自主权、地方政府转移支付收入自主权及地方借债自主权。1994年分税制改革以后，中央基本上垄断了税权，不仅税收立法权、分税权被中央剥夺，即使是地方税的征收权也不时被中央剥夺。比如2002年中央将所得税收入改为分成制的同时，将地方税务局行使的所得税征收权也改为有国家税务局和地方税务局共同行使，国家税务局行使新设企业所得税征收权，地方税务局只能行使原有旧企业所得税征收权。而且各级税务部门实行条条管理，即使是地方税务局也只执行上级下达的税收计划，而不是执行本级人大批准的地方预算税收计划。在地方非税收入征收自主权上，地方也得听命于上级政府，无权自主决定地方非税收入征收办法。地方政府转移支付收入自主权则更是难以到位，地方政府能够获得的上级政府转移支付收入的多少基本上取决于上级政府的恩赐及上下级政府间的非规范化博弈。地方借债自主权则被《预算法》明文规定禁止了。由于地方预算收入决策权缺失，迫使地方政府寻求非正式的预算外收入甚至制度外收入。换句说，正是由于地方政府预算内收入决策自主权缺失，地方政府才不得不寻求规模庞大的预算外、制度外收入（罗春梅，2004）。地方政府预算收入决策自主权失衡，地方政府无权因地制宜地筹集到预算内的收入，却又可以在制度外拥有相当大的自由裁量权，导致地方政府预算收入决策自主权不足和泛滥同时并存的矛盾现象。
三、简单结论
本文对地方预算决策自主权的基本内容进行了界定，对我国地方预算决策自主权缺失状况进行了剖析。本文的基本结论是地方预算决策自主权的合理归位是确保地方公共产品有效供给的关键，我国长期存在的地方公共产品无效供给、地方财政支出低效率的根源就在于地方预算决策自主权缺失，而要实现我国地方预算决策自主权的合理归位，关键又在于：（1）在遵循立宪性一致同意原则的基础上，实现中央与地方政府责权的合理划分；（2）有效推进地方民主政治机制改革，在地方党政“一把手”合二为一的基础上，还权于民，将地方预算决策自主权的核心———地方预算决策主体（包括地方政府首脑和地方人大代表）的选择权真正交给地方辖区居民，才能确保地方预算决策主体承担起对地方辖区居民有效供给地方公共产品的受托责任。
参考文献：
[1]罗春梅 地方政府预算自主权的缺失问题研究[J] 中央财经大学学报，2004，（10）
[2]刘忠益 关于地方财政自主权若干问题的探讨[J] 中央财经大学学报，1999，（5）
[3]李君杰，钟君 中国地方政府经济行为分析[J] 中国工业经济，2004，（10）
[4]马骏 中国省级预算中的非正式制度：一个交易费用理论框架[J] 经济研究，2004，（10）
[5]董静，苟燕楠 公共预算决策分析框架与中国预算管理制度改革[J] 财贸经济，2004，（11）
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