中国地方预算决策自主权缺失问题分析
[关键词]地方预算决策自主权 缺失 分析
地方预算决策即是对地方政府提供地方公共产品的经济活动进行决策，在现代社会民主政治下，地方政府提供地方公共产品的行为都是受制于地方预算决策制度的，地方预算决策制度对地方政府提供公共产品行为存在硬约束。要确保地方政府有效提供地方公共产品就必须赋予地方预算决策自主权，即赋予地方政府根据地方辖区居民偏好需求独立自主地作出地方公共产品提供决策的权力。地方预算决策自主权是实现地方公共产品有效供给的内在要求，也是建构公共财政体制的内在要求。只有实现地方预算决策自主权的合理归位，才能建构起实质意义的分级财政体制，才能建构起基于地方辖区居民受托责任的受托责任制地方政府，确保地方公共产品有效供给。同时，只有实现地方预算决策自主权的合理归位，才能释放中央政府承担的不应有的解决地方政府提供地方公共产品中存在矛盾的压力。
一、地方预算决策自主权的主要内容
在现代民主政治制度下，地方预算决策过程包括两个阶段：（1）地方预算决策主体产生阶段。在这一阶段，为了有效满足地方辖区居民公共需要，地方辖区居民依据少数服从多数的民主原则定期选举，产生代表多数辖区居民意愿的地方行政首脑及监督制约地方行政首脑的地方立法机构代表（议员或人民代表）。地方行政首脑和地方立法机构代表组成地方预算决策主体，他们接受地方辖区居民的委托，承担有效提供满足地方辖区居民公共需要的地方公共产品的受托责任；（2）地方预算决策作出阶段。在这一阶段，当选的地方行政首脑和地方立法机构代表，根据地方辖区居民的授权，代表地方辖区全体居民作出提供地方公共产品的决策安排，包括地方公共产品的种类、数量，地方公共产品的资金需求（地方财政支出）及资金筹措方式（征税、收费、举债）等方面的安排。地方预算决策的运行机制是：
地方辖区居民→地方政府首脑和地方立法机构代表→地方政府首脑提名（经地方立法机构批准）任命地方政府各部门行政长官→地方政府首脑提出地方预算政策→地方政府各部门提出本部门预算草案→地方政府预算部门汇总地方政府各部门提出的部门预算草案，成为地方政府预算草案，经地方政府首脑认可提交给地方立法机构→地方立法机构审议批准通过地方政府预算草案。
由此可见，地方预算决策自主权的内容也包括两大方面：（1）地方辖区居民选择地方预算决策主体的权力，（2）地方预算决策主体自主作出地方预算决策安排的权力。现有文献都强调了地方预算自主权第二方面的重要性（罗春梅，2004；刘忠益，1999），忽略了地方预算决策自主权的第一方面。本文则着重强调地方预算决策自主权第一方面的极端重要性，认为地方辖区居民根据自己的意愿依据少数服从多数的民主原则，自主地选举决定地方预算决策主体的自主权在地方预算决策过程中居于核心地位，是确保地方公共产品有效供给的关键性制度安排。只有实现了地方预算决策主体产生自主权的合理归位，确保地方预算决策主体的决策行为对地方辖区居民负责，才能构成对地方预算决策主体决策行为的硬约束，以最低成本提供满足辖区居民公共需要的地方公共产品。反之，如果不能实现地方预算的决策主体产生自主权的合理归位，则根本不可能确保地方预算决策主体决策行为对地方辖区居民负责，地方预算的决策主体根本就不可能承担起为地方辖区居民有效提供地方公共产品的受托责任。从我国地方财政的现实来看，地方财政存在的种种问题长期难以解决，其根源都在于地方预算决策主体产生自主权的缺失。相比较而言，西方发达市场经济国家（无论是联邦制国家还是单一制国家）地方财政问题之所以比较少，其根本原因也在于地方预算决策主体产生自主权的合理归位。
二、中国地方预算决策自主权缺失的表现
中国现行民主政治制度安排的基本特征是中国共产党作为执政党领导国家权力机关（人民代表大会）和执行机关（人民政府）。根据党管干部原则，地方各级党政“一把手”的任命权基本上由上级党委掌握，而中国宪法规定地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关，地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，省、直辖市、区的市人民代表大会代表由下一级的人民代表大会选举。在这种制度安排下，我国地方预算决策的实际机制是：
选民直选县（市）、市辖区、乡镇人大代表（直选代表）或者人民代表大会选举的人大代表（代选代表）→直选代表或代选代表表决通过上级提名的乡镇长、区长、县（市）长、市长、省长→上级任命的党委书记和人大表决通过的政府行政首脑为“正副班长”的党委常委会制定地方预算政策→地方政府行政首脑代表地方政府编制具体的地方预算计划草案→地方各级人民代表大会审议表决通过地方预算计划。
我国这种特殊的地方预算决策机制就造成了严重的地方预算决策自主权缺失，具体体现在以下几个方面：
1 地方政府辖区居民根据自己的意愿选举地方政府行政首脑自主权的缺失。在地方预算决策机制的一般模型中，地方政府行政首脑拥有地方预算决策草案的提出权，从而在地方预算决策中起着关键性作用。正因为如此，地方政府行政首脑通常都是由地方辖区选民直选产生，各候选人为了当选就要提出满足地方多数选民意愿的施政纲领，从而竞选制度迫使地方行政首脑当选后，要根据地方辖区居民的意愿提出地方预算决策，否则下次选举中就要落选。而在我国，地方辖区居民在地方预算决策中的自主权仅仅体现在选举县、乡人大代表而已，对地方各级政府行政首脑这个地方最大的公共产品却无权自主决定。既然如此，要确保地方各级政府首脑按地方辖区居民的意愿作出地方预算决策也只能是一种良好愿望。
2 地方辖区居民直选地方人大代表自主权的缺失。在地方预算决策一般模型中，真正代表具体的地方辖区居民利益的只能是由选民直选的本地区地方立法机构的议员，只有本地区选民直选的议员才可能在议会辨论中代表本地区居民的利益，因此，地方预算决策一般模型中，选民的自主权包括直选地方行政首脑和本地区在地方立法机构的议员。而我国地方辖区居民最多只能从理论上直选县、乡（镇）两级地方人大代表。从实际情况看，由于存在着地方政府安排指定县、乡两级地方人大代表的非正式制度安排，从而我国地方辖区居民实际上连直选县、乡（镇）两级地方人大代表的自主权也被削夺了。
3 地方预算决策主体的缺失。在地方预算决策一般模型中，地方预算决策主体（包括地方行政首脑和地方立法机构议员）界定是清晰的、权责明确的，而我国地方预算决策实际运行机制中，地方预算决策主体的界定是模糊的，权责也是不清晰的，从而造成地方预算决策主体的实际缺失，没有人真正承担地方辖区居民的受托责任。虽然宪法明文规定地方实行行政首脑负责制，但地方行政首脑在同级地方党委中只是“副班长”，而作为地方党委“正班长”的党委书记起着实际领导作用，但是又没有明确的责任，从而导致领导者不是责任人，责任人又不能领导，地方预算决策权力人与责任人严重脱节，严格意义上承担受托责任的地方预算决策主体不存在。作为本应对地方预算决策起着制约、均衡作用的地方人大代表来说，由于人民代表大会下设立有人民代表大会常务委员会，从而能够对地方预算决策起制约、均衡作用的只能是人大常委，大多数地方人大代表就限于每年开几天人代会，期间表决通过一下地方预算决策计划草案，而地方各级人大常委会中的地方人大常委组成人员又基本上来自于同级地方党委安排的党委、政府中“退居二线”的党政官员，从而地方各级人大常委也不可能对地方预算决策发挥实质性的制约、均衡作用，这就造成了我国地方预算决策中发挥制约、均衡作用的主体缺失。
4 地方预算决策行政主体决策自主权的缺失。这里地方预算决策行政主体决策自主权指的是地方预算决策行政主体在地方辖区居民受托责任的制约下，根据地方辖区居民对地方公共产品的偏好意愿，自主地作出地方预算决策安排的权力。但由于以下几个方面的原因，导致地方预算决策行政主体的决策自主权缺失：
（1）集权型行政体制。无论是地方党委书记还是地方行政首脑，都不受制于地方居民直选，而是听命于上级任命。从而，无论是地方党委书记，还是地方行政首脑都不会基于地方辖区居民受托责任作出地方预算安排，而只能是根据向上级显示政绩的需要作出地方预算决策。而上级为了突出某些地方公共产品的重要地位，往往又通过法律法规、政策等来制约下级地方预算决策中某些地方公共产品提供的决策安排，这又导致地方预算决策安排中必须优先安排上级强调的某些地方公共产品。这实际上是上级在代行下级地方预算决策自主权，使得无论是地方党委书记还是地方行政首脑即使真心想基于辖区居民偏好作出地方预算决策安排也不可能。
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