中国加入WTO后，国债管理面临的挑战与对策
出处：论文网
时间：2006-03-24
三、加入WTO后我国国债管理的应对方略
中国国债市场经过20年左右的培育和发展，已经形成了一定的框架与基础，国际经验正在被创造性地与中国实际相结合并被应用于指导市场发展的实践中，国债市场对于支持积极财政政策的实施、推进货币市场发展和追求全局性宏观调控目标，正在发挥越来越大的作用。从目前看，国债市场完全对外开放的时间表主要取决于人民币资本项目下可自由兑换的时间安排，这可以给我们再留下数年宝贵的时间与机会作好开放的准备。基于前面关于外资进入前景及影响的分析和我国国债市场现状的考察，我们认为，我国国债管理应对“WTO挑战”，从指导思想上应坚持以下三条：
第一，利用有利的发展契机和正面影响，进一步从规模、效率、规范性、参与者素质及市场基础设施、法治建设等方面提升中国国债市场，使之更好地发挥功能，为我所用，为我所控。
第二，积极寻求以平滑、渐进方式推进国债市场对外开放的途径，使国债市场成为探索金融市场对外开放及与国际接轨的试验田与缓冲带，为开放条件下的金融市场管理、运作积累经验。
第三，恰当设计市场进入的非关税壁垒和附加条件，缓冲外资金融机构进入国债市场带来的冲击，平衡其权利义务，为我方争取有关利益。
具体对策方面，我们认为在今后五年左右的时间中，应实施以下五大方面的举措：
（一）持续、稳步地扩张国债一级市场规模。
近三年我国实施积极财政政策，各年都安排发行1000－－1500亿元的建设国债，专项用于基础设施、基础产业的投资和大型骨干企业技术改造，带动了大量银行资金和其它资金向这些领域投入，为克服亚洲金融危机和“通货紧缩”的负面影响，拉动国民经济增长起到了十分重要的作用。从我国面临的实际问题和今后若干年发展的需要看，注重运用国债手段绝非权益之计。今后几年稳步扩大国债一级市场规模，势在必行。
——受经济全球化和世界性产业结构调整的影响，“十五”和今后我国将进入一个持续时间长、力度大、影响深刻的结构调整时期，而“入世”则可能在相当程度上将结构调整中的某些矛盾进一步显现和激化。从理论上讲，“入世”后关税壁垒和其它贸易壁垒的消除或弱化，有利于所有贸易伙伴国各自要素、技术的比较优势的发挥。然而对我国而言，如果不采取必要的产业升级、技术创新措施，加入WTO，将会使我国产业结构更偏向于劳动密集型。这种贸易自由化的结果对我国在世界贸易格局中地位的提升是不利的。即使是某些原本属于劳动密集型的产业（如纺织工业），随着科技进步，其性质也正在发生变化，有可能发展成为技术密集型和资本密集型产业，因而这些产业我们原来所具有的比较优势正在逐渐丧失。如果我们不能在今后5－10年内对纺织工业进行较为深刻的技术改造升级换代，我们就很可能失去很大部分的纺织品国际市场。国外经验和我国实际都表明，要提升我国产业结构，不能离开财政的支持，必须充分运用国债手段。
——随着产业结构的调整和“入世”后进口产品的冲击，国内一部分缺乏竞争力和比较优势的企业和行业将被逐渐淘汰，失业、下岗和转岗职工人数势必呈上升趋势，做好这部分职工的安置工作，推进社会保障体系建设并加强其财力支持，是各级政府的重要工作。未来5－10年，政府应在两方面进一步发挥其职能作用：
一是再就业培训及职业介绍。仅靠民间市场化运作的培训和职介机构是不够的，政府应举办或补贴这项事业，使失业下岗人员都以尽可能少的支出获得能帮助其重新就业的本领和机会。二是提供失业救济，保证失业者可维持个人最低生活水平。社会保障体系的改革和社会保障运作，也必须得到国债手段的大力支持。
——进入WTO后，关税平均水平进一步降低，进口需求呈上升趋势，为了刺激出口维持贸易顺差或贸易平衡，可能要进一步加大出口退税力度；另外也不排除必要时采取人民币贬值的策略。上述两条都会带来财政增加支出因素，为了维护必要的收支对应关系，筹措增支财力，也必须充分运用国债手段。
基于以上考虑，财政除了应当继续扩大、培育新的税源和厉行节约之外，还应当进一步发挥国债市场的作用。第一，今后5－10年，国债发行规模可考虑与GDP增长保持同步。按我国目前国债发行余额1．5万亿计算，GDP年均增幅按7％计算，则国债发行余额规模可每年增加 1000亿元左右。第二，利用近几年难得的低利率时机，适当扩大期限为10一20年的固定长期附息国债的发行量，以降低国债的平均发行成本。
（二）以提升市场流动性为中心，全面加强—级市场建设。
流动性是市场的灵魂，只有具有较强的流动性，一级市场的战略才能得以有效贯彻。国际上衡量流动性一般有两项指标，一是看换手率的高低，二是看大额交易是否会影响市场价格水平。我国国债市场流动性总体上还很不足，尤其是大宗场外交易市场尚处于培育阶段，换手率不高。2000年我国银行间债券市场交易量为1．67万亿元，可交易的债券存量为1．6万亿元，年换手率大体为100％，而国外成熟的市场这一指标基本在1000—3000％。我国交易所市场的换手率虽然比较高，但市场的大额成交量对市场价格的影响较大，因此也不能认为流动性很好。
今后5—10年，政府应通过健全游戏规则和市场基础设施建设，重点围绕市场流动性的提升做好以下工作：
1．积极建立做市商制度和引入同业经纪人。做市商制度已被国际债券市场证明是提高市场流动性、尤其是促进现货交易的有效手段。近一两年来，我国已有少数商业银行尝试在市场上进行双边报价，积累了一些经验。规范与完善这项制度应当成为主管部门在市场建设方面的重要工作之一。为了促进大宗交易和适应部分市场参与者希望在交易达成前不暴露身份的商业经营要求，应当参照国际运作规则引入同业经纪人。同业经纪人一般都不是金融机构，没有必要用行政的办法去“官办”，应让市场去选择，政府的职责在于制定规则，实行监督。
2．完善资金清算与债券结算机制，尽快实现“券款对付”。较长时间以来，由于国家自动支付系统建设相对滞后，债券过户与资金清算一直未能同步进行，既增大了结算风险，也影响了市场运作的效率。进入WTO后且不论外资机构进入市场因结算条件不利可能会引致的风险，就连许多国内投资人也会因结算风险而裹足不前。因此，加紧支付系统的建设，并使债券结算系统与之相匹配，是市场基础设施建设方面的重要事项。
3．努力实现银行间债券市场与交易所国债市场债券的统一托管结算。目前，两市场的债券是分别登记托管、分别结算。实现统一托管结算，可以实现两个市场逻辑上和运作中的统一，不仅有利于合理的市场价格的形成，恰当发挥两个市场各自的优势，减少因体制原因造成的投机现象，而且可以使市场参与者获得以一个账户同时参与两个市场的便利，有利于提高市场效率。
4．在适当时候恢复国债期货交易，逐步引入衍生品种。国际经验表明，衍生品种的多少既是国债市场繁荣的标志，又是促进市场发展的重要催化剂。目前国债市场除了现货交易外，衍生品种只有“质押”式“回购”，但质押式回购项下的债券在回购期间内不能被再次使用，虽然有利于控制结算风险，但对市场流动性有一定消极影响。今后几年应在严格的风险管理和统一的托管系统的支持下，依次、逐步引入“开放式回购”（即回购首期与到期均按买断关系进行结算）、远期、掉期以及期货等衍生品种。我国期货交易几年前因“327”、“319”事件而暂停，但当时的相关条件（保值补贴率和贴息）如今已发生了根本变化，在风险可控性上今非昔比，应积极考虑在适当时机恢复国债期货交易。
（三）推进市场信息建设和法治建设。
1．加快市场的信息建设。提高市场信息集散与揭示的水平，是发展市场规范市场、提高监管水平的需要。随着市场参与者、交易品种等方面的扩展与深化，市场信息需求正逐渐增大，应充分重视，采取措施，建设专业的国债信息系统及报价系统，培育专业信息服务商。
2．加强法治建设，完善监督体系。要利用几年的时间，在充分吸取国际经验教训的基础上，逐步形成比较严格、健全的市场法治规范体系。同时要积极发挥交易场所、托管结算机构的一线监督和信息报告职能，逐步形成高效、灵敏的监督体系。应争取在市场对外全面开放之前，做到市场规范体系和监督体系基本与国际接轨。
（四）培育机构投资者，提高人才素质，扩大中间业务份额和发展柜台交易。
目前，国内市场参与者的构成中，商业银行所占市场份额最大，其债券持有额与交易额大体占到80％左右，因为随着资产管理意识的加强和准备金管理方式的改革，它们需要在自身资产中保有更高比例的无风险（或低风险）、高流动性的国债、金融债等。在近两年的市场运作中，绝大多数的商业银行已将债券作为流动性管理的重要手段加以应用。但是，仅仅出于自身资产管理和流动性管理的目的参与市场，商业银行是难以在市场发挥应有作用的，无法应对进入WTO后，外资金融机构进入市场后迅速扩张其市场份额的挑战。事实上，如果商业银行能够在满足自身流动性管理需要的同时更多地从市场经营的角度积极参与市场，则不仅有利于市场的活跃和流动性的提高，而且能为自己培育新的中间业务生长点和赢利点。但令人遗憾的是，我国商业银行尤其是国有商业银行目前还未真正以经营者的角度进入市场，因此在国债市场完全开放以前，促进国内市场参与者转变观念，练好内功，培育其优势业务，显得十分迫切。这其中，抓住了商业银行和国债市场主要的机构投资者，就抓住了关键和重点。
1．应加大对市场参与者的培训力度。加入WTO后的竞争，首先会突出表现在人才的竞争方面。我们应充分认识这一挑战的严峻性，大力加强人才培训，不仅要让市场交易人员熟悉操作要领和提高市场分析能力，更要针对目前高层管理人员市场意识和经营策略存在的不足，重点加强这部分人的进修和提高。
2．扩大金融机构在国债市场上的中间业务份额。我国银行间债券市场经过几年的培育，已基本吸纳了全国所有商业银行、农村信用联社、保险公司、财务公司、证券投资基金进入市场，部分证券公司和信托投资公司也已进入市场。将这一市场扩展为以商业银行等金融机构为主体，各类机构投资人均可参与的批发性大额债券市场的时机，已渐趋成熟。从提高市场效率、减少市场交易结算风险的角度考虑，应当积极发展以商业银行等金融机构为交易结算代理人或经纪人的中间业务，使企事业单位均可通过代理人或经纪人进入市场。
3．发展国债柜台交易。国内商业银行在网点数量上具有优势，在计算机处理系统的支持下，储蓄网络发行、登记并挂牌买卖记账式国债是一项一举数得的好事。既有利于化解因利率变动、凭证式国债可能大量提前赎回而给商业银行造成的压力和风险，也有利于扩展国债市场、方便公众投资人，并使柜台市场与银行间市场形成联动，同时还有利于商业银行扩展中间业务份额，发展自己在国债市场中的作用。这项工作应在做好风险防范的前提下积极试点，取得经验后尽快推开，使国内商业银行的优势得以发挥。
（五）在人民币自由兑换前，开办美元国债市场。
B股市场向中国国内投资人开放，是实现局部美元化（硬通货化）的一项有份量的举措，是中国金融市场与国际接轨的重大尝试和进展。考虑到我国债券市场已有相当的基础，在人民币自由兑换前，开办美元国债市场应是另一项值得研究和探索的举措。所谓美元国债市场，是指利用现有国内债券市场的基础设施，面向国内现有债券市场参与者和境外投资人发行以美元计价的政府债券，以及所有投资人之间进行上述债券交易的市场。从目前看，开办美元国债市场具有现实意义和必要性：
第一，开办美元国债市场能更好地满足财政筹资的需要，更好地利用外资。我国目前政府外债余额大约为700亿美元，主要由美、日证券机构作承销商，在欧美金融市场或日本证券市场上发行，比较典型的有“扬基债”、“武士债”，发行工作复杂，发行费用较高，也较难实现连续发行和均衡发行。开办由我们自己管理的美元国债市场，建立稳定规范的承销体制，吸引国内外机构投资人参与市场，可为财政提供更为理想的筹资机制。
第二，B股市场开放后，B股投资者参与美元国债市场的需求增强。B股市场的开放意义重大，其规模在几年内将会迅速扩大。但是从长远计，如果投资人没有一个较为理想的美元债券市场作为资产管理和避险的手段，则B股市场也难以有稳健和长足的发展。
第三，开办美元国债市场有利于优化国际收支机制。目前我国居民、企业所持美元基本都存入了银行，形成了上千亿美元的外汇储备，而它们大都被用于购买美国政府债券，而我国财政所需要的美元债务资金则要从国际市场上筹措。如果国内有一个美元国债市场，必然能吸引大量国内投资人参与市场，这一市场不仅可支持我国财政，而且也有利于外汇储备的调控，使之保持合理的总量水平和结构。同时，我国经济地位的提高和政府的良好形象，将会使我国发行的美元国债在信用等级与收益水平方面的“收益信用比”保持一定的优势，对国外投资者会有相当的吸引力，尤其是会吸引海外华人社会的关注和投资。这些情况都将有利于建立新的、更为合理的国际收支机构。
第四，允许国外金融机构进入美元国债市场是一个很好的筹码，同时也不会招致汇率风险。允许和批准国外金融机构进入美元国债市场，可以在人民币资本项下自由兑换这个重要的资本市场约束条件未解之前，就做出金融市场有限开放的实质性动作和极为主动的姿态，有利于增加我方在WTO组织中的筹码。同时，将参与美元国债市场作为国外金融机构的“权利”后，可以相应地增加其在其它方面的“义务”和有关附加条件，使其希望尽快参与中国市场的积极性能更好地为我所用。由于美元国债市场是向世界敞开大门的市场，其交易也全部用美元进行支付和结算，因此有可能成为国际游资的蓄水池，但其资金的涌入、涌出对人民币汇率不会有太多的影响。这样既可实现资本市场对外开放，向实现对世贸组织的承诺迈进一大步，又同时使金融管理层在现有条件和经验下保持对市场的控制。
第五，美元国债市场会使我们进一步积累管理市场的经验。美元国债市场的管理和运作必须按照国际通行做法进行，这将激励我国金融管理者、市场中介机构以及市场参与者进一步转变观念，学习市场，学习国外先进经验，有利于我们提升管理和运作水平。
对美元国债市场的监管和风险控制有三个重要的着力点，一是立好规矩。法制规则一定要明确，具有可操作性，同时与国内相关法律和国际法相协调。二是加强关于市场信息系统建设与信息披露管理；三是控制住托管结算环节的运作风险。只要我们积极谨慎地合理把握，局部美元化的美元国债市场就有可能成为中国金融市场对外开放的成功的试验田和渐进阶梯。
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