论非义务教育机构可以成为行政诉讼的被告
出处：论文网
时间：2006-11-15
五、学校作为行政诉讼被告在理论上完全成立
虽然，以上案例在审判实践中解决了学校能否成为行政诉讼被告的问题，但在理论上仍然需要对学校能否成为行政诉讼被告的问题加以论证。
在行政诉讼中，法律法规授权的组织所做出具体行政行为，该组织是被告。据此，结合此种诉讼的实际，需要论证的就是是不是法律法规授权的组织？学校对学生做出的开除学籍或责令退学，注销学籍的决定是不是具体行政行为，论证的结果，回答是肯定的。
学校行使对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分的权利。这是法律对学校进行学籍管理的授权。而“组织”是什么呢？组织是按一定宗旨和系统建立起来的集体。学校就是培养社会主义建设人才的宗旨和系统建立起来的由校长和职员工组成的集体。据此，可以认定学校是法律授权的组织是准确无误的，毫无疑义的。
虽然，以上所述可以认定学校是法律授权，但若据此就认为学校对学生做出的注销学籍决定是具体行政行为，并进一步认定学校是行政诉讼的被告，这种认识是与《教育法》违背的。按照这种认识，只要是法律授予的权利，就属于行政权利，那么，就可以提起行政诉讼，《企业法》授予了国有企业有经营管理自主权，违纪职工不服企业处分，也可以将企业作为被告提起行政诉讼吗？行政机关工作人员为对奖励或处分不服，也可以将行政机关列为被告而提起行政诉讼吗？这显然违反《行政诉讼法》，这是上述学生诉讼案中的被告不服一审判决的上诉理由，这其实也是一种论点，一种不同意见。但是，这是不能成立的论点，首先是论据不能成立，因为行政机关工作人员不服奖惩，将行政机关列为被告提起行政诉讼，法院不予受理。与此相反，受教育者对侵犯其合法权益者提起诉讼，法院应当受理，这也是法律明文规定；违纪工人不服处分包括严重的处分即厂方解除劳动合同也不能提起行政诉讼，而可以提起民事诉讼，引起劳动争议和诉讼的原因是工人被解除劳动合同，而劳动合同的订立是工人和厂方用人单位双方遵循《劳动法》明文规定的平等自愿，协商一致的原则订立的，二者之间的劳动关系是平等主体之间的关系，即使厂方解除劳动合同也属民事行为，不属具体行政行为。这种不能成立的论点之根本错误，就在于没有区分民事行为和具体行政行为的不同的法律特征。这里也只有首先完整准确的理解具体行政行为的法律特征，才能接下来区分学校做出的开除学籍或责令退学、注销学籍的决定是不是具体行为。具体行政行为的内涵或定义，最高人民法院于1991年发布的《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》的司法解释是：“具体行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员，法律法规授权的组织，行政机关委托的组织或个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民，法人或者其他组织，就特定的具体事项做出的有关该公民、法人或者其他组织权利义务的单方行为。”这是在1996年当时有效的司法解释。据此定义，分析学校对学生学籍进行的管理活动，不是民事活动，也不是经济管理活动，而只能是行政管理活动，这从以下方面可以论证。
学校是学生学籍的管理者，而学生是被管理的相对人，二者之间是隶属、从属、管理和被管理的关系。上述案例中，四名学生在学期中间考试时夹带纸条抄袭作弊，学校责令学生写出检查，并在学校里贴出公告，开除其学籍，责令其离校，学生只有听令而行，这体现出学校与学生之间的关系完全是管理和被管理之间的关系，这里学校所进行的活动完全是一种行政管理活动。
学校此时此项行为是行政管理活动中的依职权做出的单方行为。表现在学校不征求学生的意见，也不管学生是否同意，也不管学生家长对此有无异议，学校的单方行为一经做出，立即生效，这完全符合行政管理活动中依职权做出的针对特定的公民、法人或者其他组织，针对特定的事项做出的单方行为的法律特征。
以上论证证明，学校做出的开除这四名学生学籍和随后改的责令退学、注销学籍的决定，完全符合“在行政管理活动中行使职权，针对特定的公民、法人或者其他组织做出关于权利义务的单方行为”即“具体行政行为”的法律特征。
2000年3月，最高人民法院发布了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》该新的司法解释第一条规定：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”最高法院行政审判庭对此条的释义是：“可诉讼行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织，既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。”据此，可以认定学校为可诉行为的主体。因为，学校对学生学籍的管理权是教育法所授予的，学校在这里就是法律法规授权的组织。
综上，必然得出这样结论：学校做出的开除学籍或者责令退学、注销学籍的决定，完全符合，法律法规授权的组织所做出的具体行政行为的法律特征，因此，学校作为该行政诉讼中的被告，完全具备行政诉讼被告的主体资格。
学校作为行政诉讼的被告还有以下论据——
《教育法》规定，受教育者对学校教师侵犯其人身权、财产权等合法权益有权向主管部门申诉或者依法向人民法院提起诉讼。这里的“等合法权益”的“等”字不论是从示例性或概括性方面去理解都应自然或当然学生受教育的权利。“等合法权益”不论从内涵到外延都没有理由排除受教育的权利；或者把“合法权益”理解为只要是合乎法律法规确定的权益，这也必然包括法律明确规定的“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务”。学生认为学校不正当地剥夺了他们受教育的权利和义务，这自然是对他们合法权益的侵犯，既然法律规定他们有权提起诉讼，那么学校作为侵权的法律责任的承担者，当然应该作为被告。
如果学校对违纪学生做出的开除或注销学籍的决定若有违法或不当，如果人民法院把此种诉讼作为民事诉讼受理，那么，依照我国《民法通则》规定，承担民责任的主要方式——停止侵害；排除妨碍；消除危险；返还财产；恢复原状；修理、重作、更换；赔偿损失；支付违约金；消除影响、恢复名誉；赔礼道歉等方式都无法撤销学校上述该违法或不当具体行政行为，而只有行政诉讼法第五十四条规定了人民法院审理行政诉讼案件，对违法的具体行政行为有权做出撤销或部分撤销的判决。人民法院审理违法开除学生学籍或责令退学、注销学籍的案件，也只有撤销具体行政行为，才能充分保护学生受教育的权利并保障该权利的实现。在这种情况下，学校也只有作为行政诉讼的被告，才能有利于问题的根本解决；即如果学校做出的具体行政行为合法，人民法院判决维持；如果学校做出的该具体行政行为违法，人民法院判决撤销，恢复学生学籍。这样，不论是对以法保护教育事业的健康发展，维护教育者和受教育者的合法权益，维护学校正常的教育教学秩序，保障学校又多又快的培养建设具有中特色的社会主义建设的合格人才，都具有重要的深远意义。
《教育法》属于行政法的范畴，行政法调整的是行政法律关系，这首先包括管理者与被管理者之间的行政管理法律关系。学校依据该法授权，进行学生籍管理，实施奖处，在这种行具体行政行为的同时，当受教育者不服其做出的具体行政行为提起行政诉讼时，学校依法作为行政诉讼的被告应诉，这对于进一步提高学校的法律地位，彰明学校依法行使职权的权威性，提高学校在人民群众中的威信，同时也促使学校自觉增强法律意识，以法治教，以法治校，从而进一步提高教育水平，都有巨大的意义。也只有这样，才能充分体现我国《未成年人保护法》、《教育法》、《行政诉讼法》等有关法律的立法精神。
参考文献：
1、中国法制出版社出版的《中华人民共和国未成年人保护法》。
2、中国法制出版社出版的《中华人民共和国教育法》。
3、中国法制出版社出版的《行政诉讼法》。
4、中国法制出版社出版的《民法通则》。
