略论我国行政补偿制度的缺失与完善
出处：论文网
时间：2007-03-01
三、完善我国行政补偿制度的建议
(一)更新观念,树立“服务行政理念”
随着新公共管理运动的兴起,建立服务型政府成为世界性潮流,服务行政的理念有三:从管制到服务;从权力行政到服务行政;从政府本位到公民本位。服务行政的基本内涵是政府公共部门在运行和发展中遵循“顾客至上”理念、以回应“公民”需求,实现“公民”公共利益为目标的新型治理模式。服务行政与传统行政最大的区别在于它的服务性、公民本位和社会本位。[10]
中国的历史背景是行政权历来异常强大,随着社会主义市场经济的发展和公民的权利意识的复苏,过去那种认为私人利益理所当然的应为国家利益和集体利益牺牲的简单思维方式和理论逻辑并不符合现代法治理念。因此,在建立和完善我国行政补偿制度的过程中,首先要转变观念,以服务行政的理念指导我国行政补偿制度建设,牢记胡锦涛同志提出的“权为民用、利为民谋、情为民系”的指示精神,树立民主政府、有限政府、服务政府、公正政府、廉洁政府、法治政府的观念。[11]
(二)完善宪法中公民私有财产权保障条款
财产权是受到宪法和法律保护的一种公民基本权利,从立法的角度看,私有财产权的法律保护规范体系,包括宪法、法律、法规和规章等各层次法律规范;从法律规范类型来看,主要表现为不可侵犯条款、制约条款和征用补偿条款。我国2004年宪法修正案明确宣布:“公民的合法的私有财产不受侵犯”,“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”,这具有重大的时代进步意义,为完善我国土地、私有财产的征收、征用、补偿制度,建立健全公民财产权行政保护和司法保护机制提供了重大机遇。[12]但遗憾的是,“财产权”作为一项公民的基本权利并没有获得宪法地位,使得公民私有财产权在实际享有中大打折扣。鉴于此,笔者建议在“公民的基本权利与义务”一章中增加“公民的私有财产权”,不仅可以弥补财产权作为公民基本权利的缺位,而且也可以完备宪法中相关财产权的条文。
(三)制定统一的《行政补偿法》
有学者提出,在立法层面上完善我国的行政补偿制度有三种途径:(1)在《国家赔偿法》之外制定统一的《行政补偿法》,统一规定行政补偿的范围、条件、标准、程序以及补偿机关和补偿申请人等;(2)不制定统一的《行政补偿法》,仅分别制定和完善各个不同行政管理领域的单行行政补偿法;(3)在修改《国家赔偿法》时将行政补偿的基本问题(包括基本原则、基本范围、基本程序、基本标准等)附带作出规定,并同时抓紧制定和完善各单行行政补偿法。[13]笔者认为,制定独立统一的《行政补偿法》,通过行政立法把行政补偿的原则、范围、标准、方式、程序和救济规范化、系统化,既不妨碍单行立法依其规定对补偿问题加以规范,又可以弥补单行法的不足,使对补偿缺乏单行法规范的行政执法领域,受害人也能获得补偿救济,从而使行政补偿真正有法可依。因此,制定统一的《行政补偿法》是我们最终的选择,也是最为理想的选择。
1.制定我国《行政补偿法》的现实条件。制定我国《行政补偿法》有着深厚的理论基础和丰富的法制实践。首先,行政补偿法律制度理论为我国制定《行政补偿法》奠定了坚实的理论基础。主要体现在合法财产不受侵犯理论是其的核心、社会成员公平负担理论是制定其的前提、无过错责任理论是其的基础;其次,行政补偿制度在不少单行法中的规定为我国制定统一的《行政补偿法》奠定了坚实的基础。如《土地管理法》规定国家征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿;《水法》规定在汛情紧急的情况下,防汛指挥机构有权在其管辖范围内调用所需的物资、设备和人员,事后应当及时归还或者给与适当补偿;《人民警察法》规定公民和组织因协助人民警察执行职务,造成人身伤亡或者财产损失的,应当按照国家有关规定给予抚恤或者补偿;再次,国外行政补偿立法的成功经验可以借鉴。国外许多国家通过制定根本法赋予行政机关基于公共利益的需要而享有的对公民合法财产的征用权,反过来为了保护私人的合法财产权,根本法又确立了以包括公正补偿在内的各种机制对国家的这种征用权设置了种种限制。国外的这些行政补偿法律制度,为我国制定《行政补偿法》提供了宝贵的经验。
2.确立公平补偿的基本原则。总结各国做法,行政补偿主要有三种类型:一是完全补偿?鸦二是适当补偿?鸦三是公平补偿。在我国法律法规中关于补偿存在不同的表述,概括来看大致有“给予一定的补偿”、“给予相应补偿”、“给予适当补偿”及“给予合理补偿”等提法。在2004年宪法修正案中规定了“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”,但并没有指明补偿要遵循的原则,这说明我国并没有统一的征收补偿原则,还是由政府说了算,随意性强,这不利于对私人合法权益的保障。笔者认为,我国应采用公平补偿的原则,对财产权人的补偿应针对不同情况,灵活适用不同的标准、方式进行补偿,做到既能弥补财产权人的损失,又能合理配置资源满足公益的需要。
3.《行政补偿法》具体制度的构建。在对我国现行的行政补偿立法和行政补偿实践活动进行广泛、深入的调查研究,把握我国行政补偿制度的特点和发展趋势,弄清我国行政补偿实践对行政补偿立法的基本要求的基础上,借鉴外国行政补偿立法的有益经验,我国统一的行政补偿立法可以考虑围绕下列问题展开:科学界定行政补偿的概念,包括行政补偿的内涵、外延等;突出行政补偿的一般原则;明晰行政补偿的构成要件;规范行政补偿法律关系,确定行政补偿的权利义务主体,尤其是行政补偿的义务主体;扩大行政补偿的范围;提高行政补偿的标准;丰富行政补偿的方式;保证补偿资金的来源,加强补偿资金的管理;严格行政补偿的程序;完善行政补偿的法律救济制度;健全行政补偿的时效制度;确立涉外行政补偿原则;理顺行政补偿法与其他法律之间的关系。
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