有关行政诉讼管辖异议主体制度研究
五、对行政管辖异议提出主体的思考
依照《行诉法解释》第10条“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”的规定，提出行政诉讼管辖异议的主体是“当事人”。该法律规定具有含糊之处，对此条文的含义有不同的解释。因此，对行政管辖异议的提出主体进行界定，成为解读该法条的重点。
被告作为提出行政管辖异议的主体是无可异议的，以下对第三人和原告是否有权提出管辖异议进行分析讨论。
（一）第三人提出管辖异议权问题
《行政诉讼法》第27条对第三人的诉讼地位作出规定：“共同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或其他组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或者由人民法院通知参加诉讼”。对于第三人能否提出管辖权异议的问题应作具体分析。最高人民法院在《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》中明确指出：
第一，有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，应视为承认和接受了受诉法院的管辖，因而不发生对管辖权提出异议的问题；如果是受诉法院依职权通知他参加诉讼，则他有权选择是以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，还是以原告身份向其他有管辖权的法院另行起诉。也就是说：（1）有独立请求权的第三人主动参加他人已开始的诉讼，无权提出管辖异议。（2）如果是受诉法院依职权通知有独立请求权的第三人参加诉讼，他有权选择以有独立请求权的第三人的身份参加诉讼，这时应视为其承认和接受了受诉法院的管辖，因而无权提出管辖异议。如果他选择以原告身份向其他法院另行起诉，自然无权对原法院提出管辖异议。即有独立请求权的第三人无论是主动还是被动参加诉讼，均无权提出管辖异议。
第二，无独立请求权的第三人参加他人已开始的诉讼，是通过支持一方当事人的主张，维护自己的利益。由于他在诉讼中始终辅助一方当事人，并以一方当事人的主张为转移。所以，他无权对受诉法院的管辖权提出异议。
总之，第三人在诉讼中无权提出管辖异议。
以上是司法解释是最高人民法院针对民事诉讼法中第三人管辖异议问题作的批复。行政诉讼法中没有有独立请求权第三人和无独立请求权第三人之分，但是行政诉讼法中第三人通过支持原告或被告一方主张，或提出独立主张来维护自己的利益，与民事诉讼法中的第三人有共同之处。故最高人民法院《关于第三人能否对管辖权提出异议问题的批复》对行政诉讼法中第三人管辖异议问题同样适用，即行政诉讼中第三人在诉讼中无权提出管辖异议。
（二）原告提出管辖异议权问题
原告是否有权提出管辖异议，是一个颇受争议的问题，未有统一的认识。
1、认为原告有权提出管辖异议，其观点如下：
（1）《行诉法》中，当事人的称谓有原告、被告、第三人。由此可见，被告的称谓是有特定含义的，被告绝对不能等同于当事人。故对最高人民法院《行诉法司法解释》第10条的解读不应该将“当事人”等同于“被告”，不可任意对法律条文做缩小解释。这里的“当事人”应包括原告，即原告有权提出管辖异议。
（2）根据《行诉法解释》第36条的规定，原告撤诉后，若以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理。因此，原告不行使管辖异议权，其行政诉权难以得到保证。并且，在司法实践中，原告提出管辖异议的情形主要有：（a）原告误向无管辖权的法院起诉的，在法院受理后，才知道受诉法院无管辖权；（b）在共同诉讼中，被追加进来的共同原告对受诉法院的管辖权提出异议；（c）被告提出管辖异议，受诉法院认为被告的异议理由成立，之后依职权将案件移送，原告对移送的裁定提出异议。
2、认为原告无权提出管辖异议，其观点如下：
（1）受诉法院是原告选定的，原告如认为该法院无管辖权，完全可以在诉讼之前就选择他认为有管辖权的法院。
（2）《行诉法解释》第10条规定“当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出”。从该条规定的字面意思理解，这里的“当事人”是指案件已经人民法院立案后，由人民法院通知其应诉的“当事人”，狭义而言，“接到人民法院应诉通知”的主体只能是被告；但广义地讲，“接到人民法院应诉通知” 的主体还应包括收到人民法院的参加诉讼通知书的第三人。这两个主体都是被动应诉。因此，“接到人民法院应诉通知”的主休是被告和第三人，与原告无关。
（3）在民事诉讼中，若是被告提起反诉，则本诉中的原告在反诉中就成了被告，自然有权提出管辖权异议。
笔者认为，对原告是否有权提出管辖异议问题应该根据实际情况作出判断。不能笼统地认为原告没有权提出管辖异议，毕竟法律上规定了提出管辖异议的主体是“当事人”，其概念包括原告在内。且在一定情况下如果不赋予原告提出行政诉讼管辖异议的权利，将不能保证其诉讼权利。同样，也不能认为原告在任何情况下都有提出管辖异议的权利。因为原告在提起诉讼时已经对法院进行了选择，被告被动介入诉讼后也有一次对管辖认可或异议的权利，双方在权利上是平等的。如果任意给原告提出管辖异议的权利，那么原告对管辖实际上有了两次选择的权利这样是不公平的。
笔者认为原告不能任意提出管辖异议，还有更充分、合理的理由。根据《行诉法解释》第63条的规定，当事人对管辖异议的裁定不服的，可以上诉。这样，如果原告在任何情况下都有权提出管辖异议，原告便可以用管辖异议制度拖延诉讼时效和举证期限。原告可以向法院起诉后，又以各种理由提出管辖异议。如果法院认为原告提出的理由成立，便要将案件移送给有管辖权的法院；如果法院认为原告提出的理由不成立，便要作出驳回裁定，原告还可以上诉。法院对管辖异议进行审查、移送的时间，原告上诉的时间都不计入法院的审理期限。原告可以以此达到拖延诉讼时间的目的。如果这样，不但提高了诉讼成本，在一定程度上规避法律关于诉讼期间、举证期限等的限制，还可能导致原告滥用此项权利，这对被告是极不公平的。
居于以上分析，笔者认为，一般情况下原告没有提出管辖异议的权利，但在特定情况下有提出管辖异议的权利。原告提出管辖异议的情况必须作出严格的限制。这一限制条件是：行政案件的受理法院不是原告确定的，如：起诉后案件被移送或指定管辖。这是因为：（1）如果受理法院是原告选择的，原告没有提出管辖异议的权利。从效率原则来看，自己不应对自己做出的决定提出异议。原告在提起诉讼时已经对法院进行了选择，法院在受理时也对管辖进行审查。即使受理法院没有管辖权，还有其他救济方式，如：法院有义务依职权将案件移送，被告有权提出管辖异议，原告可以提出回避等，在一定程度上保证了程序公正。不允许原告对其自己选择的法院进行异议，有利于行政相对人在起诉时慎重选择法院，有利于节约和优化法律资源。况且，如果原告可以对其自己选择的法院提出管辖异议，有可能性导致原告滥用此项权利规避诉讼期限、举证期限等法律制度。二者弊而择其轻者，故原告无权对自己确定的法院提出管辖异议更具合理性。（2）如果受理法院不是原告确定的，原告有权提出管辖异议。从程序公正的角度来看，如果受理法院不是原告确定的，原告应该有提出管辖异议的权利，否则无法从程序上保证原告的诉讼权利。
行政诉讼作为解决行政争议的活动，实际上也就是在当事人之间合理分配程序性权利和实体权利的过程，它本质上要求将公正作为其最高价值，并同时要求考虑分配效率。行政管辖异议权制度的设立及其运行也应遵循这一原则。
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