经济社会学视野中的中国能源安全问题
三、全球化态势下我国能源安全的战略思考
21世纪是中国经济迅速发展的关键时期，中国能否保持现有的发展速度，能否实现我国改革开放的宏伟目标，维持我国能源安全是一个至关重要的问题。中国经济的对外依存度正在逐年提高，加强合作和对话，争取和维护一个和平的国际环境，保持国家的稳定，增强国家综合实力，是维护中国的经济安全包括能源安全的基础。要针对能源的具体安全问题及时采取正确的政策和措施。只要认识正确，措施得当，能源特别是石油的安全问题是完全可以妥善解决的。
（一）构建我国能源安全战略的基本理念
要构建我国的能源安全战略，解决中国能源问题，就必须坚持从中国国情出发，尊重自然规律和经济规律，借鉴国际经验，走中国特色的能源发展之路。为此，必须建立“提高效率，保护环境，保障供给，持续发展”的基本理念。
第一，提高效率。即提高能源的开发和利用效率。发达国家都把提高能效、节约能源作为其能源发展战略的重要目标和措施。与发达国家相比，中国的能源利用效率很低，每单位能源消耗生产的GDP，仅相当于发达国家的1/4左右。中国的能源消费总量为日本的1.7倍，但GDP总量仅相当于日本的28%。因此，中国能源安全战略要坚持开发节约并举，确立节能首要位置，提高能源利用效率。
第二，保护环境。即把环境容量以及小康社会对环境的要求作为中国能源决策的重要决策变量之一。在世界各国经济社会发展过程中，环境约束对能源战略和能源供应技术产生的影响十分显著；许多情况下，环境因素比资源因素所起的作用更具决定性因素。在中国，能源引起的环境污染治理已成为国民经济发展中必须考虑的重大问题，并将制约未来中国经济社会和能源发展。因此，必须正确处理能源和环境的关系，实施保护环境的能源安全战略。
第三，保障供给。即要为2020年基本实现工业化和全面建设小康社会提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。未来16年中国将面临严峻的能源问题，中国的能源安全战略只能是一种结构多元、全面发展的战略。具体来说，就是要按照全面、协调、可持续发展的要求，借鉴国外解决能源问题的有益经验，通过有效的宏观政策引导，建立有利于优化能源结构、节约能源消耗的机制，加快能源技术进步，加强能源管理，妥善解决能源供给所面临的一系列问题，以保障中国现代建设的能源需求。
第四，持续发展。是指要以能源的可持续发展和有效利用支持中国经济社会的可持续发展。可持续发展是能源领域的长远战略。中国正处于工业化过程中，经济社会发展对能源的依赖要比发达国家大得多。按照目前的能源消耗方式预测，在2020年中国需要一次能源32亿吨标准煤以上，能源消费比2000年增长2.5倍多。如果不强化可持续发展的能源战略，在不久的将来，能源的开采、转换和利用对环境、公众身体健康、全球气候变化、经济发展、国家能源安全等都会产生巨大的影响。
（二）实施我国能源安全战略的必要前提
中国能源产业正处于由计划经济向市场经济的转型期，体制性障碍仍然明显，影响能源领域深化改革和长远发展的一系列深层次矛盾和问题并没有根本解决，与经济社会发展对能源的需求明显不符，在一定程度上已经成为我国经济发展和深化改革的制约因素。因此，必须深化能源体制改革，加快能源领域的市场化改革步伐，为实现中国能源安全战略提供有力的体制保证。
第一，放宽和完善能源市场准入。能源领域的市场化改革，就是要在确保国家能源总体战略得以顺利实施的前提下，让市场竞争机制充分发挥其优化配置资源的基础性作用，以提高我国能源部门的国际竞争力，不断满足全社会日益增长的能源需求，应对各种能源领域里的挑战，为经济社会发展提供稳定、经济、清洁、可靠、安全的能源保障。为此，必须在建立完善和有效的现代监管制度的前提下，减少政府行政干预，打破行业垄断，放宽市场准入，引入竞争机制，鼓励民营企业投资能源产业；改革现行行政审批制度，放松经济性管制，加强社会性管制，将现行投资管理制度改革为经济性备案、社会性管制，构建政府监管下的政企分开、公平竞争、开放有序、健康发展的能源管理新体制。同时，要加快国有能源企业的产权制度改革，大力发展混合所有制经济，改变当前国有能源企业普遍存在的“一股独大”、“内部人控制”、公司治理结构不规范等问题，完善国有资产管理体制，为跨地区、跨部门和跨所有制的上下游一体化整合创造良好的条件。
第二，建立合理的能源价格形成机制。要建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系。在市场经济条件下，建立合理的能源价格形成机制和价格结构，就是要改革现行不适应市场经济的能源价格形成机制和价格管制方式。凡是能够进行充分竞争的能源产品，都要由市场的供求关系来确定价格；对具有垄断特征的能源产品，要实行合理有效的价格管制，并以市场的可接受程度做为价格管制的主要依据；通过税收政策、环保折价、价格管制等措施，形成各种能源产品之间的合理的比价关系，推动能源结构的调整；建立科学的保护低收入群体和保证人民基本生活需求的价格机制。并在此基础上，建立完善的以经济手段为主、行政方法为辅的能源价格宏观调控体系。
第三，构建新的能源监管体制。能源产业是关系到国民经济发展和国家经济安全的重要产业，又是一个综合性很强的产业部门。从能源管理的内容和范围界定来看，目前国家各部委的能源管理职能是以管理对象来界定的，综合性和长远性的能源战略管理很是薄弱。因此，应建立统一的政府能源管理部门，统筹能源各产业的发展和利益协调，综合规划国家能源战略和制定能源政策，按照“政监分离”的原则，做到依法监管、依规监管。
目前，我国与能源相关的管理、开发以及研究职能，分散在国家发改委、国土资源部、水利部、电监会、国家环保总局、科技部、中国工程院等相关部门。这不仅使得监督管理职能极度分散，而且往往在政策制定和推行中缺乏统一性和整体性，出现所“谓只见部门、不见国家”的弊端。针对这一情况，建议建立国家能源委员会或能源部，加强国家对能源的集中、统一、协调管理。在此基础上建立协调的能源决策机制。按照“政监分离”的原则，实行以战略管理为核心的能源监管体制。在监管到位的前提下，政府将不再进行行政审批，而是把权限交给市场和投资者。政府的职能由行政管制转变到维护国家能源安全、公众利益和环境保护等上面来，其主要职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。要改革现行的能源投资管理制度，提高政策和决策过程的透明度；鼓励民营企业进入能源领域；对一些能源资源引入公开拍卖或招标制度。
要实现中国能源安全战略，就必须坚持正确处理各种能源之间的关系，充分利用国际国内两个市场、两种资源来发展自己；不仅要通过对能源的开发利用来增加社会财富，而且还要强调能源的结构调整和优化来实现能源的有效配置和充分利用；要树立科学发展观，正确预测未来世界能源发展趋势，正确认识和评价中国能源状况，从中国能源的国情出发来制定正确的中国能源发展战略，通过能源体制改革来保证中国能源安全战略的实施。
（三）我国能源安全战略的内涵
能源安全战略是全球地缘政治战略的重要组成部分，其内涵和外延总是与国际政治斗争、全球战略利益争夺相联系。我们应站在国际战略的高度，在战略的层面上来认识能源安全问题，把能源安全战略融入为中国新世纪国际安全战略的有机组成部分，通过保障中国能源安全，促进世界经济、资源、环境、社会的可持续发展，实现人类和平进步。在战略指导思想上，要遵循能源与经济、社会、环境可持续发展的原则，坚持国家安全的原则，坚持国与国之间友好协调合作原则，并从上述原则出发，不断调整完善中国与国际主要能源国家及有关结盟组织的相互关系；特别是要综合考虑能源与军事、政治、经济之间的关系，坚持以国家安全原则为能源安全的出发点，一方面要在寻求能源合作伙伴的过程中，充分运用政治、外交、军事、经济等各种手段，达到利益互惠、发展经济的目的，即以合作求安全；另一方面在建立能源安全战略时，要综合考虑国际地缘军事、政治因素，防止霸权主义和强权政治者以能源为幌子实现其野心的企图，维护主权独立国家的生存和发展利益，即以安全求合作、求发展。和平与发展逐步成为世界主流趋势，但在能源领域，却依然纷争不断，战火不息，甚至有升级的趋向，中东形势的进一步恶化就是一个典型例证。无论是石油输出国还是进口国的民众，普遍渴望和平的发展环境，绝大多数国家也顺应了民意，在石油等能源问题上能够友好协商，并取得良好效果。在和平与发展的年代，为了人类共同的利益，应当倡导国与国之间的友好协商合作，并把其确定为保障国家和世界能源安全的一项重要原则。用强权和武力解决能源安全问题只能带来更大的不安定。
四、我国贯彻能源安全战略的具体措施
在经济全球化趋势不断强化的时代，中国的社会经济迅速融入世界，中国对外能源依存度不断提高，中国能源安全特别是石油安全日益与国际政治经济环境相关联，中国的能源安全已经国际安全和全球能源安全的一部分。因此，中国的能源安全战略要有全球的视野，应充分考虑全球能源安全形势，借鉴发达国家制定能源安全的经验和教训，结合中国的具体实际，制定出既符合中国国情又能融入世界大势的能源安全战略。
（一）立足国内：转变方式，调整结构，提高效率
第一，适度控制能源进口的总量。目前，中国主要采取进口的方法来弥补能源供需缺口。能源是国家的战略资源，而战略资源在缺乏有力保障，特别是在缺乏强大的海军对海上运输安全进行保障的情况下，过度依赖海外能源进口，对中国这样的大国来说，其风险无疑将是十分巨大的。其次，中国对外石油依赖度的增长受到世界石油产量的制约。为奔赴全面小康，中国今后仍可能将以7%的速度发展，这使石油消费必将以4%的速度增加，而同期我国国内原油产量的增长速度只有2%左右。况且随着城镇化和工业化的加快，石油需求仍将“水涨船高”。而且应该指出，中国也无法承受石油消费对外依赖度不断扩大所带来的风险及其资本支出之重。如果说今天采取欧美式的大量进口海外石油的模式尚属一种不得已的选择的话，那么，鉴于我国对世界富油区的有限的外交实际影响力及海上运输的军事自卫能力，这种依赖石油大量进口来保证能源安全的方法是否可取值得商榷。因此，中国似应确定一个“适度进口”的原则。
第二，重视煤炭的作用，开发与推广洁净煤技术。从能源安全的角度看，至少到本世纪中叶以前，煤炭作为我国能源“老大”的基础地位不会动摇。在我国的一次能源消费结构中，煤炭长期占据主导地位，只是近年来出于环保考虑，简单地弃煤改油才下降到71.6%。其实，在一次能源消费结构中煤炭向石油转化过快，不利于石油安全。只有认真推广煤炭的高效清洁利用，才是长远之计。这不仅是由于全部弃煤改油不现实，且净煤技术的使用也符合环保要求，更重要的是我国煤炭资源丰富，探明储量是石油的7倍，按年产11亿吨计算，还可开采100年。应该说，将大量的煤炭放在一旁，而去花大量的外汇进口油气未必是一种好的选择。因而从这个角度讲，我们要立足煤炭这个根本，通过大力发展净煤技术以替代部分石油消费才是保证中国能源安全的“康庄大道”。
第三，要合理调整能源结构。加快天然气的开发利用，提高天然气在能源结构中的比例，对于保证中国石油安全具有重要的战略意义。目前，中国天然气地质储量为2.2万亿立方米，探明程度仅为5%，发展潜力巨大。如能在10年内将天然气在一次能源结构中的比例从2.1%提高到8%，将会大大降低对进口石油的依赖。当然，开发燃料酒精等石油替代品，以甲醇代替汽油作为汽车燃料也不失为一种重大举措。当然，我们也应大力发展水电，莫让江河空自流。虽然到2000年底，全国水电装机容量已达7935万千瓦，年发电2431亿度，分别居世界第二位和第四位，但与同样是煤炭出口大国的巴西和澳大利亚相比，它们水电在一次能源消费结构中的比例分别为90%和59%，而我国水力资源的开发却不到17%。 这种鲜明的对比，不能不令我们深思。水电不仅是用之不竭的可再生资源，而且是无污染的清洁能源。我国水利资源丰富，而且河流落差也大。那么，我们完全可以抓住建设三峡工程的机遇，大力提高水电在一次能源消费结构中的比重。
在进行能源结构调整时除了要加大对可再生能源的利用，还要努力发展我国的核电技术。改革开放以来中国的核电事业取得了长足发展。总装机容量达到210万千瓦，拟建设的还有400万千瓦。大型核电站主要是国家出资或由国家担保向国外借贷建设的。秦山核电站是靠中国自己的力量研制的。美国的核电总装机量为1005万千瓦，占全国总发电量的20%。事实上，由于核电站建设一次性投资巨大，环保标准日趋严格，美国多数核电站不赚钱。美国已经基本上停止了新核电站的建设。核电站的经济性与其它燃料电站相比并不占优势。一方面中国铀储量贫乏，另一方面在战争状态下核电站容易成为军事威胁和攻击的目标，并可能造成难以克服的核污染。在台湾统一问题解决之前，中国未必有必要由国家来投巨资加速建设核电站。中国应该把更多的投资用于研制和发展我国自己的核电技术。可以考虑鼓励由外资来投资核电站。
（二）建立稳定的国际能源供应格局
我国石油企业“走出去”进行石油勘探开发的跨国经营，将是保证我国长期供应安全的重要战略。目前中国石油、中国海洋石油和中国石化三大石油公司都在继续积极实施国际化的经营战略。为此，二方应统筹协调，整合内部资源，形成合力，合作对外；或者与外国公司结成战略联盟，以增强在国际石油领域的竞争力。加强与独联体产油国的合作，寻求新的石油供应源。其基本途径是:加强与东亚进口国的合作，争取共同开发周边国家的油气资源，共同开发中东的油气资源，共同建设输油管道和战略通道，减少经济、政治风险。加强亚太国家间的能源安全协作。在激烈的石油市场竞争中，我国的石油安全越来越与亚太地区能源短缺国家休戚相关，应该加强与它们的能源对话，共同探讨解决地区油气短缺的方案与措施，避免区域能源冲突与恶性竞争。积极参与国际事务，提升和发挥我国在世界石油产出国中的影响力。在中东事务和西部非洲事务中，应该发挥更加主动、积极的政治、经济、外交、国际维和与援助、促进这些地区国家间的合作等方面的作用。一方面要与中东国家维护传统的友好关系，在美国与阿拉伯国家之间的纷争中保持中立立场，另一方面迫切需要参加“石油消费国俱乐部”，就价格问题、石油供应问题向出售石油的阿拉伯国家施加影响。
（三）提高远洋保护我国海外利益能力
海陆两路出击，反制美日围堵，控制地缘战略制高点；在东海油田争执土动用国家威慑，展示强硬手腕。同时，加快海军建设，扩大国际合作。历史表明，生存资源的稀缺到什么程度，大国关系就会紧张到什么程度，而海军是国家对一世界产生实际影响力并由此分享国际资源份额的决定性因素”。因此，一国的能源安全不仅是经济问题，同时它更是一个政治问题，而政治问题的解决多是以军事为后盾的。
现代海军是伴随国际贸易出现的，而海军先行又是英美国家扩展国际贸易的基本路线。根据历史经验，未来中国在国际能源体系所拥有的相应份额，最终并不以商业谈判技巧而是以海上军事力量的大小为保证。目前中国扩大国际能源市场的步伐较快，而由此产生的维护中国已获取的国际能源利益的军事自卫手段却严重滞后。根据自科索沃战争以来国际形势的变化，没有海军保障的国家海外利益增长，随时都有被海上军事强国强行中断乃至终断的可能。 从近代西班牙、荷兰与英国，英国与早期美国，乃至与中国清王朝冲突的经验看，军事，特别是海上军事较量，是大国解决国际贸易争端的终极手段。阿富汗战争后，北约力量大幅进入与中国能源进口关系密切的中亚地区，美国在中国东部海上拉起由日本，经台湾地区到南中国海一些国家的、意在封锁中国海权扩展的链条，并日益收紧。这些对中国未来的能源进口安全将形成巨大的制约。中国对此要早作准备，大力发展中国海军，尽快由黄水海军向蓝水海军转变，否则通过正常的国际经济活动而迅速扩大了的，包括能源利益在内的全部经济利益，将会在因准备不足而可能出现的军事失利中迅速丧失。
（四）建立我国独立的能源物流体系
建立能源物流体系，充分利用和发挥石油生产、供应、贸易、运输、储存、流通、终端消费等环节的信息的作用，这对于保障供应、平抑价格、提高流通环节的效率方面，将具有重要的意义，这本身就是能源安全中关于运输安全的一个要求，对于建立我国独立的能源物流体系来说主要要加强以下几个方面的建设。
第一，构造多元化的石油运输通道。我国应抓紧建立多条油气战略运输通道，有效降低在海上石油运输被中断所导致的脆弱性，减少对西太平洋战略通道的依赖。要开辟西南通道，通过印度洋，从缅甸进入云南，避免过分依附太平洋这一进口原油的通道。通过加强与俄罗斯、哈萨克斯坦、巴基斯坦等国家的合作，建设多条通往我国的油气输油管道。中国石油进口的运输网络设计，应对安全、油源、经济效益等多种因素进行综合考查。简言之，目前中国石油运输大动脉主要有三条:南线、北线和西线。南线（马六甲海峡运输线），要积极采取和实施各种措施和手段来确保马六甲海峡的畅通无阻。通过强化与马六甲海峡区三国(新加坡、马来西亚、印度尼西亚)乃至印度的外交力度，推动东亚能源合作机制的建立，加强海峡区的联合巡逻，严厉打击海盗和国际恐怖势力在该区域的一切犯罪活动，以提高马六甲海峡运输的安全系数，并尽可能把外部势力的影响降到至最低限度。在不发生重大突发事件或重大外交问题的前提下，尽可能避免与美国发生直接的战略冲突和矛盾，这对中国进口石油顺利通过该区域起到了强有力的保障作用；北线（中俄石油运输管线），中俄能源合作的战略意义深远且潜力巨大，只要我们充分认识到俄远东油气资源对维护中国能源安全的重要性，制定恰当的战略措施，使远东地区成为中国稳定、可靠的能源供应来源是大有可能的，中俄能源合作的前景应该是光明和广阔的 ；西线（中哈输油管线），中哈输油管线的修建一方面将从亚洲内陆开辟新的石油运输通道，可以有效缓解对马六甲海峡的过度依赖，使中国的石油供给线更加安全，另一方面将有助于开拓中亚和里海的新石油供给源，以减轻目前中国石油进口对中东的过度依赖，最大限度的避免中东局势动荡对中国能源安全的影响，有助于提高中国在东亚能源格局中的地位。
第二，扶植中国大型油轮船队，提高运输力。一方面要积极促进国内油公司和船公司建立紧密的战略合作关系，油公司应该给船公司长期和稳定的订单支持，而船公司也应优先保证油公司的运力供应。目前，中国的石油进口商大多是通过即期租船的方式来处理与船公司的关系的。我们应该大力倡导油公司与船公司在“市场”原则下建立起的战略合作伙伴关系，真正做到“双赢”。不能庸俗地把市场理解为即期的、现货的市场；市场本身也存在长期合作的关系，期租也是市场表现形式。应该鼓励中国的油公司和船公司在双赢的前提下达成某种“价格公式”，以长期租约的形式协调利益。另一方面应该在政策上支持有一定规模和有实际经营经验的中国油轮船东通过上市，进入资本市场融资，促进行业的兼并收购和发展壮大。
（五）参与国际能源金融市场的运作
我国应该尽快开设石油期货市场，规避国际石油价格风险。一要在建立石油战略储备和缓冲体系的前提下，抓紧建立和完善期货市场，以远期合同交易方式降低近期价格风险，逐步与国际接轨；二要建立国际采购的协调机制，通过国内企业联手采购，争取合理的价格。 此外，我国可以考虑成立石油基金，参与国际能源金融市场的运作。石油是一种国际性的商品，其价格的变动受市场供求状况的变化而定。然而，由于以下一些因素，其实际的价格水平往往又不是市场因素所完全决定的；第一，石油是一种战略物资，世界范围内重大的政治、经济的因素对其价格的影响不可避免；第二，从国际石油地理来看，石油资源分布、石油产出、石油消费的地理分布十分不平衡，石油产出集中地(如中东)不稳定的秩序对国际油价的影响巨大；第三，因为上述的因素，石油价格的波动关系到世界各个国家，所以世界范围内的石油贸易为市场投机活动提供了巨大的空间，各种对冲基金和利益集团在石油的现货市场和期货市场展开的博弈，为石油商品的价格变化增添了更多的不确定因素。
（六）建立综合协调的负责组织和机构
时机成熟时可以考虑恢复能源部。2003年设立的国家发改委能源局，负责全国能源行业的综合管理和协调工作，但能源局仅有30人的编制。中国能源如此紧张，能源局虽然尽力提高效率，但人手不够，力量不足，做起事来就会顾此失彼，影响我国能源安全战略的实施。
我国能源的勘探、生产、运输、销售等环节被国家发改委、国土资源部、商务部、国家安全生产监督管理局一一分解，这不仅容易导致管理低效，也很容易造成管理不到位和疏忽。成立一个专门的部级能源单位，可以统一能源战略规划和能源管理体系，否则，目前的能源管理体制将继续制约我国能源和经济发展。
能源办仅仅属于临时性的议事机构，而目前煤、电、油、运各自为政，却均呈日益紧张态势，正部级能源部门有助于协调好各部门之间的关系，这样才能真正做到能源与经济协调发展。
当初发改委设立能源局本身就是一个过渡考虑，事实证明，仅仅一个能源局完全不能解决我国能源体系的管理问题；目前设立副部级能源单位其实也只是一个过渡考虑，如果经过实践最终证明有建立能源部的必要，那么将来能源部肯定复出。
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