农业保险市场中政府责任定位的经济学分析
四、政府在保险市场中的责任定位分析。
政府的介入并不意味着政府直接供给农业保险。早在两千年前，司马迁在探讨国家干预经济的方法时就指出，善者因之，其次利导之，其次教诲之，其次整齐之，最下者与之争。？对于农业保险存在的供给和需求严重不均衡的问题，最适当的解决方法是利导之？,即采取政府干预+市场化经营？的办法。本文认为，可以从政府作为市场内部定位和市场外部定位两个角度来解决供给和需求不足的问题，使农业保险市场实现有效均衡。
（一）政府在农业保险市场内部的定位农业保险的重要需求者农业保险的利益外溢、承保风险的特殊性以及农户支付意愿低等原因导致农业保险有效需求不足，社会的最优量要大于私人最佳需求量。本文认为，私人需求与社会需求之间的空缺部分就是政府应当填补的农业保险需求，是政府为发挥农业保险的巨大效益所必须承担的部分。由于农业是国民经济的基础，农业保险所保障的不仅是农民的基本收入，还起到稳定国民经济的作用；农业保险的受益者不仅是农民，而且还会影响到整个国家和社会稳定与发展。因此，政府作为全体国民的代表应当填补这一空缺。
政府作为需求方进入农业保险市场，可以影响保险市场的供求，使保险市场的供求曲线达到新的均衡，满足整个社会需要。那么，在市场化经营的条件下，如何在私人需求之上添加一部分社会需求？目前最为普遍的做法是对农民进行保费补贴，使得农民实缴保费降低，刺激保险需求增加，使保险需求曲线上移，达到社会最优规模。保险成交量的增加，使得农业保险能够更好地发挥稳定生产和促进农业增产的作用，从而使社会整体福利得到提高。当农民的参与程度提高，农产品供给弹性增大，同时需求弹性减小，社会福利的增量即会增加，但生产者剩余反而减少，转移为消费者剩余。这就使得生产者的最终收益小于引入农业保险前。而若政府也作为需求方负担部分保费，这就使得在社会总福利为正的同时，生产者剩余不会减少，同时又减少了承担风险的成本。可见，政府需求对农业保险至关重要。以开展农业保险业务比较成功的安徽省蚌埠市为例，2010年，政策性农业保险得到了蚌埠市各级财政的大力支持。各级财政累计为冬小麦（该市主要农作物）补贴保费3950万元，农民实缴保费只有790万元。政策性农业保险一共为投保农户提供了10亿元的农业风险保障，而农户每亩仅需缴纳208元。这种政府与私人相结合的农业保险达到了非常明显的效果，冬小麦参保面积高达380万亩，参保率达96%。完善的农业保险十分有效地防范了农业风险，切实保护了农业生产和农民利益。2010年春的干旱、冻害及收获时期的暴风雨等灾害性气候造成该市20万亩小麦受到不同程度的损失，迄今为止，农业保险已经理赔1300多万元，受益农户达28万户。可见，这种政府与私人相结合的农业保险模式有效地增强了该市农民应对灾害事故的能力。
（二）政府在农业保险市场外部的定位农业保险市场的重要制度支持者传统经济学一直强调的政府作为市场外部的监管者和制度提供者所发挥的重要作用，在农业保险市场上也是不可忽视的。只有政府更加积极参与到整个保险制度的建设当中，才能使农业保险机制真正发挥作用，刺激农业保险的供给。
我国许多地方政府对于农业保险的制度支持进行了深入的探索并取得了一些成绩。以江西省为例，2007年江西省政府首次对农业保险实行保费补贴，还不断加大补贴力度，加强市场监管，用以扶持农业保险发展。在此基础上，以该省主要粮油作物为切入点，推动政策性保险，并且根据农民实际需求引导保险公司加大农业保险资源的投入。江西省政府对于农业保险的政策扶持起到了显著的效果，该省保费规模2007年达到5000万元，2008年达到1亿元，2009年达到了2亿元。农业保险风险保障金额由2007年的138亿元增长到2009年的3438亿元，风险保障金额占农业生产总值的比重由2007年的12%上升到2009年的324%,在全国处于领先水平。
具体来看，本文认为应重点发挥政府在以下几个方面的重要作用：
1树立农业保险在农业保护中的地位。农业保险是分散农业风险、促进农业发展的重要机制。西方发达国家应对自然灾害的主要趋势是以农业保险为主，灾害救济补充？,而我国目前的农业保护依旧以直接拨款救济灾民为主要形式，对于农业保险明显重视不够。2006年我国自然灾害救济费为79亿元，而农业保险的赔款为2895亿元。应当在国家战略的高度确立农业保险在农业保护中的重要地位，重视农业保险的长期发展。
2协助保险公司建立巨灾风险基金和再保险机制。我国农业受灾的比例每年大约在40%以上，比一般发达国家高出10%~20%,导致的损失约为125亿元。加之自然灾害、疫病造成的损失比较集中，从而使得农业保险具有高风险、高赔付率的特点。而单个的保险公司无法从资金管理等技术角度消除这种系统性风险，往往一个灾年就可能使以往数年的基金积累丧失殆尽。如2007年某省大旱，由于没有再保险安排，该省的保险公司收保费68亿元却要支付赔款15亿元，省财政支持1亿元大灾基金？后就再也拿不出钱了，致使很多投保农户无法得到足额赔偿。为了使保险公司在农业保险方面具有持续经营能力，需要建立政府主导下的农业巨灾风险基金，对遭遇巨灾损失的农业保险公司提供一定程度的补偿，将是刺激农业保险供给、维系农业保险可持续发展的重要制度保障。政府至少应建立农业保险的启动资金，日后该基金可以通过保险公司经营盈余进行累积，为巨灾风险做准备。农业再保险作为保险的最高端，是寻求风险的转移、防止巨灾、进一步分散风险的有效途径，是农业保险的最后保障线。但由于农险的系统性风险特征和复杂多样性，再保险业务往往无利可图。因此，需要政府进行组织并提供资金支持，刺激农业保险的私人供给，进而构建农业再保险体系。
3完善各种优惠扶持政策。世界各国政府对农业保险的优惠扶持政策主要包括保费补贴、经营主体管理费补贴、再保险补贴和税收优惠等四种方式。我国政府在2007年开始的农业保险试点工作中主要试行了保费补贴的方式。2007年，中央财政首次列支215亿元的预算额度开展保费补贴试点，2008年用于健全农业保险保费补贴制度的财政支出增加到605亿元。保费补贴为保险公司降低保费标准、提高农民入保积极性起到促进作用。为进一步加强对农业保险的支持力度，政府还可以尝试其他补贴方式，如农业保险经营的优惠政策，尤其是税收优惠。
4加强立法保障。税收的减免、巨灾风险基金和再保险机制的建立都需要农业保险制度保障，而农业保险制度的建立需要通过立法来实现。从国外农业保险发展情况看，很多国家为弥补市场机制分配资源的缺陷，都是通过立法来增加政府干预农业保险的能力，如美国1938年制定的#联邦农作物保险法？,日本1928年通过的#农业保险法？。而我国仅在1995年的#保险法？中对农业保险有简单的规定。可以说，在农业保险的立法保障方面我国处于基本缺失的状态。现阶段应尽快用法规形式明确政府职能和支持方式，避免政府对农业保险支持的随意性和非可持续性，使得农业保险机制能够真正有效运作起来。
5强化政府的公共职能。农业保险旨在保护农业生产，减轻农民损失，而这不仅表现在理赔方面，更重要的是事前的防灾减损。政府应充分发挥自身作用，促成农技、气象、植保和水利等多部门密切配合，对各地发生自然灾害的规律进行分析判断，建立农业保险预警系统，做好灾害预报和灾情监测工作，及时采取预防和补救措施，实现农业灾害损失最低化，降低农户和保险公司的损失。
6加强宣传和教育普及程度，提高农户对风险和农业保险认识深度。我国农民普遍存在保险意识淡薄、农业保险有效需求不足等弱点，只有让农户真正明白农业保险的原理机制，才能刺激农户的需求。政府可通过加强农业保险知识宣讲等办法让农民直观、真实地感受到保险的好处与作用。农民自身素质的提高还有利于从源头上避免发生道德风险，减少人为因素造成的经济损失。
7强制性保险与自愿保险相结合。政府对基础性农业保险可采取一定的强制手段，提高参保率，降低逆选择对农业保险经营的不良影响。也可以考虑将农业保险与农业信贷相结合，比如对参保农户可以考虑优先给予贷款支持，这样就将参与农业保险作为获得信贷的条件之一而建立一种农业保险机构、农户和银行风险共担机制。或通过参加农业保险给予更多政策优惠来鼓励农民的参保积极性。[论文网 LunWenData.Com]
