新型城镇化进程中农业人口市民化问题及对策
改革开放以来，我国的城镇化事业得到突飞猛进的发展，城镇化率稳步提升。但城镇化进程中也存在着土地城镇化快于人口城镇化、大量农业转移人口难以融入城市社会、农业人口市民化不彻底问题[1]。十八届三中全会提出要实现新型城镇化，要推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。在此背景下，本文将探讨农业人口市民化问题，重点分析户籍准入限制、农民市民化后原有财产保护不力、就业歧视以及公共服务未能实现对农业转移人口全覆盖等问题的成因，并提出相应建议，以解决我国新型城镇化进程中农业人口市民化问题[2]。
一、新型城镇化进程中农业人口市民化问题及成因
由于我国地方政府历来追求土地财政，重视土地城镇化，忽视人口城镇化以及城乡二元结构对我国城乡利益格局的影响[3]。造成我国农业人口市民化进程中存在着户籍限入、农民市民化后原有财产得不到有效保护、农民遭遇就业歧视和职业保障权利不全以及城市中农民缺乏公共服务问题，严重制约着我国城镇化进程。对此我将分析这些农业人口市民化问题及成因。
1、户籍准入限制问题及成因
我国很多城市出于自身利益的考虑，害怕低教育水平农民和收入低的农民会对城市造成负担，对于农业转移人口要求入户城市时存在着多种多样的不合理限制。比如学历必须高中以上、在城市中要有自购住房、必须要有稳定工作、缴纳当地社会保险若干年以上[4]。由于农村教育条件和水平限制，很多农民只有初中及以下学历。许多农民收入有限，而城市商品房价虚高，农民很少买得起城市住房。多数农民在城市中从事着流动性大的劳动密集型工作或非正规就业，几乎很少有稳定的工作。而且由于农民流动性大，在某地缴纳若干年以上社会保险几乎不可能。因而大多数农业转移人口无法满足这些要求，被城市户籍管理部门拒之门外。城市管理部门这种自利行为存在着对农民群体的歧视，损害了农民的自由迁移权，不利于实现城乡居民平等的生存权，也不利于实现农业转移人口市民化进程。而农民往往由于自身力量的弱小，无法采取有效手段推翻拥有强大行政权力的城市管理部门实施的不合理户籍限制，从而使得农民不能得到合理入户城市的权力，这是城市户籍准入限制长久存在的深层原因。
2、农民市民化后原有财产保护问题及成因
农民在市民化之前在农村有很多财产权利，如土地财产权、住房财产权、集体资产财产权等，这些财产权是很多农民赖以生存的资本，给了农民生存的资源和生活的保障。很多地方政府在对农民实行市民化时，要求农民放弃原有财产权利或不同程度侵占农民这些财产权利。如农民宅基地换住房时“被上楼”，被征地农民补偿资金被截留、挪用、克扣，农民集体资产被无偿收回。农民市民化后原有财产保护不力主要是因为地方政府土地财政的思维下，出于自身利益联合开发商，侵占农民土地财产权利，获得巨额财政收入以及农村村集体出于自身利益的保护思维阻碍入户城市后的农民获得集体资产收益[5]。一方面，农民觉得能力有限，不能很好地保护自己市民化后原有财产。另一方面，农民出于对未来城市生活的不确定性，觉得为了城市户口放弃或丧失大部分原有财产的机会成本太大。因此，很多农民不愿意在市民化后原有财产保护得不到有力保障的情况下市民化，抗拒市民化进程，不利于国家推进农业转移人口城市化。
3、就业问题及成因
就业关乎着农民获得经济收入，是农民在城市中生存的保障与发展的关键。但农民在城市中就业的状况却不容乐观。首先，很多工作条件和福利待遇较好的工作岗位比如国企和事业单位的严苛招聘条件限制了农民进入。这些国企和事业单位不管是高端岗位还是低端岗位招聘，很多要求本地城市户籍或大专及以上学历，而不是要求与职位相称的工作能力。这不仅涉及对农民的就业歧视同时也剥夺了有能力的农民的就业机会。这些企业和事业单位对农民的就业歧视是由于他们过分看重表面的地域优势和学历优势造成的后果。其次，有些农民与城镇籍员工在同一企业中工作时，尽管职位和工作业绩相同，城镇籍员工获得的报酬比农民籍员工多，城镇籍员工升职机会多，很多农民享受不到同工同酬权利。这些企业主之所以忽视农民同工同酬权利的原因是他们潜意识对农民工作能力差的偏见引起的。再次，农民职业相关的权利缺乏保障，很多企业没有为农民工提供应有的职业安全保障、休假权保障以及缴纳社会保险。这主要是因为这些企业主为了自身利益减少用工成本和农民缺乏相关的权利保护知识以及农民维权能力不够造成的。正是因为农民在城市中就业遭遇到种种就业歧视和职业相关权利保障不足的现状，使得农民不能和城市居民在就业中享受到同工同权的机会，阻碍了农民在城市中的经济收入的获得，不利于农民市民化进程[6]。
4、公共服务供应问题及成因
公共服务是农民享有的一项基本的公民权利。农民享受的公共服务主要包括保障性住房权利、教育公平权、医疗服务权、社会保障权以及文化服务权。但在城市中这些公共服务未能均等化提供给城市居民和农民，明显倾向于提供给城市居民，农民享受不到这些公共服务或者享受的公共服务太少。比如保障性住房中廉租房、经济适用房和政策性租赁房大多数只提供给城市户籍人口，而收入低的农民却享受不到这些优惠的住房政策[7]。农民子女在城市存在着就学难的问题。因为没有城市户籍无法进入教学质量好的公立学校读书，只能去那些教学质量差的农民工子弟学校就读。或者进入教学质量好的公立学校要支付相对较高的借读费。这些对农民教育权的歧视一方面不利于农民工子弟的教育，另一方面也给支付借读费的农民沉重的经济负担。农民的医疗权利在城市中也得不到保障，很多城市的医保政策不与农民医保政策相对接，农民在城市中医院接受医疗服务时不能享受国家医疗补贴，使很多农民承受着巨大的经济损失。农民的社会保障权也没有在城市中得到很好保护，农民不能与城市居民一样享受到年老、失业、患病、工伤、生育时政府提供的基本生活保障，从而使得农民在年老、失业、患病、工伤、生育时无法承担在城市中生活成本而不得不返回农村生活。城市中文化服务也未能考虑到农民需求，城市文化部门几乎没有针对农民对于提高文化知识的要求而提供相应的文化服务，不利于缩小农民与城市居民在文化素质方面的差距，从而使得农民在一定程度上无法适应城市的文明生活。城市中这些公共服务很少提供给农民的原因在于城市管理部门认为提供这些公共服务给农民需要巨大的经济成本，对于城市财政是一种巨大的损耗，而且对城市发展没有多少收益。基于成本大于收益的考虑，很多城市管理部门缺乏经济动机给农民提供与城市居民均等的公共服务。由于在城市中农民缺乏与城市居民均等的公共服务，使得农民在城市中没有获得与城市居民同等的发展机会，导致农民与城市居民在城市中各方面的差距越来越大，不利于农民市民化。 二、新型城镇化进程中解决农民人口市民化问题必要性和对策
新型城镇化看重人在城镇化中的巨大作用，要解决新型城镇化背景下农民市民化问题，必须以人为本，充分尊重农民的权利。以保护好和实现好农民在市民化进程中的权利作为基本原则，采取符合实际情况和可行性条件的措施解决农民人口市民化问题。
1、解决户籍准入限制问题的对策
很多城市户籍准入限制中关于学历须高中以上、自购住房及缴纳当地社会保险若干年以上的条款，不具有法律上的合理性，存在着对农民自由迁移权的侵犯。国家应出台相关法律解释严厉禁止这些地方政府侵犯农民自由迁移权的违法行为。同时农民也应该采取相应的法律措施保护自己的自由迁移权。鉴于农民维权能力不足，农民可以成立相应的维权组织，依靠组织力量的强大维护自己的自由迁移权。全力争取户籍准入限制的取消，获得与其他人平等入户城市的权利。
2、解决农民市民化后原有财产权利保护不力的对策
农民财产权是天赋神权，任何人不能在任何情况下以任何名义剥夺农民的合法财产权。农民在成为市民后，他们的原有财产应得到国家保护，不能被地方政府和村集体侵占。即使农民市民化后，农民的土地财产权依然存在。农民依法享有土地承包经营权、宅基地所有权、土地增值收益权等土地财产权。地方政府应尊重农民的土地财产权，允许农民以入股、转让、抵押以及委托管理等多种形式管理农民的土地资产。同时给征地农民合理的土地增值收益，享受按市价补偿的土地增值收入。而且农民市民化后享有集体资产的部分不能被村集体无偿收回。市民化后的农民可以选择继续保有自己在集体资产的占有部分，村集体不得剥夺。农民也可以选择得到村集体合理经济补偿的条件下放弃自己在集体资产中保有的部分。只有采取这些保护农民市民化后原有财产权利，才能使农民获得合理的经济收入，抵御农民市民化后在城市中生活的风险，从而更好地实现农民市民化进程。
3、解决农民就业问题的对策
农民在城市中遇到的就业招聘歧视和就业中未能与城市居民同工同酬以及职业相关权利得不到保障的就业问题，是由企业的偏见和侵权行为以及农民工自身权利保护能力有限的两方面原有造成的。对此，需要采取相应措施。其一，国家应依法严令企业不得在招聘时设置歧视条件，消除农民工在求职时受到学历限制和地域限制的影响。其二，国家劳动和社会保障部门应加强对农民工同工同酬权利和劳动保障权利知识的教育，给农民工设置便捷措施帮助农民工维护自身同工同酬权利和劳动保障权利。其三，农民工应成立相应的工会组织，因地制宜成立区域性的或行业性的工会组织，利用工会组织的强大力量对抗企业对农民工地就业歧视和侵权行为，维护农民就业权利[8]。解决好农民在城市中的就业问题，可以使农民享受到城市中就业的合理经济收入，有利于农民的在城市中生存和发展，使农民更有动力永久地住在城市，推进农民市民化进程。
4、解决公共服务供应问题的对策
享受与城市居民均等化的公共服务是农民应有权利，因此应采取相应对策解决城市中的公共服务对农民供应不足的问题。首先，对于进入城市的低收入农民工，地方住房管理部门应采取与城市低收入居民一视同仁的政策。为这些购房有困难的低收入农民工提供相配套的廉租房、经济适用房和政策性租赁房，使这些农民工享有最低生活标准的基本城市住所。其次，城市教育管理部门应开放城市公办学校给适龄的农民随迁子女就读，严禁公办学校以各种名义向接受教育的农民工随迁子女收取任何借读费或其他费用，使农民工子女在城市中享受与城市居民子女一样平等的受教育权。再次，城市医疗主管部门应把农民医疗保险体系与城市医疗保险体系无缝对接，让在城市医疗机构治疗的农民能享受到医疗补贴，与城市居民一样平等地享有医疗保险政策的优惠[9]。再次，城市劳动与社会保障部门应该提供与城市居民一样均等的基本生活保障给在城市中年老、失业、患病、工伤、生育时的农民工，使农民工具有在城市中生活的最基本的社会生存保障。而且，城市文化管理部门应考虑城市中农民的文化需求，提供相应的文化教育给城市中的农民工，提高城市中农民工的文化水平和城市文明素养，使农民更好地融入城市生活。对于城市管理机构因为提供与城市居民均等化的公共服务给城市中农民所增加的成本，应采取中央政府财政转移支付水平提高、地方政府公共服务保障预算增加、在城市中农民工适当付费的成本负担模式，这样必定能承受增加的公共服务的成本[10]。在成本能承担的条件下，提供与城市居民均等化的公共服务给城市中农民能使农民更好地在城市中生活和发展，让农民更加有积极性融入城市生活，加快我国的农民市民化进程。
新型城镇化强调人的城镇化，保护和落实农民在城镇化进程中的权利，是农民市民化中的重点。要按照十八届三中全会的会议精神，积极推进农业转移人口的市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。其中的深刻内涵是我们要以农民为中心，破除户籍准入限制、切实保护农民市民化后的原有财产、解决农民在城市中就业歧视和就业保障不全问题以及实行农民与城市居民均等化公共服务供应政策。只要我们在推进新型城镇化进程中牢固树立农民利益为重的意识，采取积极有效措施维护农民市民化中的权利，农民就会拥护和积极配合我国新型城镇化中的农民市民化战略部署。解决好农民市民化问题，利国利民。既有利于我国城乡一体化发展，也有利于农民共同享受现代化发展成果。（作者单位：1.成都理工大学商学院；2.西南交通大学）
