农村养老保险制度的存在问题与完善对策
基金项目：本文为南京审计学院大学生创新实践“从法律角度探究农村养老保险问题――以江苏为例”课题的阶段性研究成果，项目编号为：2013XJDC044。
作者简介：周文清、杨宇、张杨，南京审计学院2012级法学院。
中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-036-02
2009年国家发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号），提出完善农村地区养老保险（以下简称新农保）机制的要求。在此政策的指引下，全国各地逐步建立了地区农村养老保险制度。然而，近5年来，新农保是否运行良好，是否产生了当初的预期效果？就上述问题，本文在实证数据调研的基础上①，深入分析了江苏地区新农保存在的问题，并提出了相关完善建议。
一、江苏地区农村养老保险制度的存在问题及原因
（一）存在问题
1.群众对新农保了解不深
由苏北的实地调研可知，村民了解政府或者村委会传达一些相关政策的途径很少，大多数投保人了解政策的方式是“听人说”或者是村里的宣传栏，这种“一传十，十传百”的信息流通方式在农村存在良久，且亟待改善。另外，农村地区的教育水平比较低，一些年长的老人大多文化水平较低，而中年人即使接受过教育对新农保也是不很了解。他们中大多数不愿意投保是因为害怕老来不兑现，拿不到养老钱。
2.法律对新农保规定不明确
农村养老保险金是通过什么样的机制来保值增值的？在什么样的地区政府和村委会应该补贴投保人多少钱？养老金的发放应该由那个或哪些部门来监督？若没有按时足额发放，应该由那个或哪些部门来管理，相应的违规人员应该如何处罚等等。这些内容都没有做具体的规定，而这也影响了法律有效高效的实施。
3.养老金过低
在实际调查中，我们针对投保人的生活负担项进行了调查。虽然三地情况有差异，但将较大部分的家庭收入用作日常生活开支是三个地区的共同点。经济的迅速发展使各地区面临的通胀压力日益增加，虽然苏南、苏中地区的政府通过其他方式对投保人的保金额进行提高，但仍不能缓解物价上涨所导致的保金贬值、生活成本提高的局面。在相对欠发达的苏北地区，除了应付日常的生活开支之外，由于自身医疗保险不能到位，58.18%的投保人依然要面临赡养老人和医疗需要带来的压力，部分投保人没有固定的住房或者居所，住房压力可见一斑；在苏中地区，子女的教育经费也成为62%的新农保家庭所要面对的挑战。
4.农村社区养老体制不完善
在社区养老服务方面，我国大城市已建立了较为完备的老年服务社区，而农村的老年服务社区的建设却基本未开始，还是以家庭为单位在负担老人的生活。在农村，福利体系建设不完善，主要体现在：基础设施建设少，卫生管理落后，相应的工作人员较少且专业性不强。
（二）原因分析
1.政策层面的原因
政策层面上，政府的宣传不到位，使得农民对新农保了解不深。苏北地区，农民获取消息途径较为单一，且得到的信息多是“要交钱了，该交多少钱，钱交到哪里”，而非新农保相关信息的宣传。信息的不完全使得投保人对政府不信任，导致新农保效果难以最大化：大部分地区的投保人多选100元的投档标准，少数人选择200元及以上的。这种现象的出现，除自身经济能力外，就是因为投保人对政策不了解并由此产生怀疑和不安，害怕不兑现，老无所依。这说明，政府宣传时，没有很好的向村民们解释养老保险金的运作机制，以至于这成为一块村民眼中的“黑色地带”，使得很多人对新农保“望而却步”或即使参加了也是内心惶惶不安，害怕将来拿不到钱。事实上，除苏南和苏中部分经济发达地区之外，在苏北等欠发达地区，保金不能及时、全额发放，使得投保人更多将其当作是“完成任务”，并没有把新农保看作是惠民政策，严重影响新农保推行效果的最大化。
另外，目前保金低，难以解决生活困难，也加深了投保人的不安，导致部分投保人对新农保丧失信心。
2. 经济层面的原因
通货膨胀下，生活成本提高，新农保难以保障农民的基本生活。新农保在江苏普及伊始，在减轻投保人生活负担、提高投保人生活质量方面起到了一定作用。但随着近年来的发展，新农保的投档和补贴额在苏北和苏中部分地区依然保持原有的标准不变，导致新农保原有的效用逐渐丧失。
另外，农村地区经济发展落后，农村社区服务尚不完善。农村经济不发达，建设资金不足且来源单一，这使得农村相应的基础服务设施建设落后。并且，农村文化建设相对落后，致使农村地区养老服务专业性不强、卫生服务中心不完善、志愿服务和就业指导不到位，这些阻滞了农村老年服务社区建设进程。我们的政府在这样的情况下就更应该担起身上的社会责任，采取措施来保障老人们的生活。
3. 法律层面的原因
通过上述的农村养老保险投保过程中所出现的一些现象以及我们在走访调查的过程中所观察到的，我们可以发现一些隐藏的深层次的东西。
一是立法当中对很多方面规定的较为宽泛，不具体。比如，没有明确的规定养老保险基金的运作方式，这使得农村养老保险基金保值增值的渠道单一，投资面窄，收益水平低。
二是没有严格执行法律法规。由于立法的宽泛，致使现行的农村社会养老保险制度建立、运行以及保险金的发放，都不是按照严格的法律程序，而是按照地方政府部门的一些规章制度来执行的。这就赋予了地方政府过大的裁量权，使得整个农村养老保险体系复杂化，不利监督，容易出现漏洞。 二、农村养老保险制度的完善建议
（一）加快农村养老保障立法
一是针对通货膨胀问题，建议通过法律规定的方式，采取按比例缴纳养老金，定额领取养老金的方法，消除通货膨胀带来的不良影响。现阶段，通货膨胀加剧，物价水平日益上升，目前的农村养老保险已经很难满足老年人的生活需求。对此，我们建议采取比例养老金缴纳方式。按当地上年度最低生活费用的一定比例来缴纳，按当地发放时最低生活费发放，以消除物价上涨带来的影响。
二是进一步明确农村社会养老保障资金的筹集、管理、运营以及待遇、支付等一系列问题，尽量具体化每个方面问题的解决措施，当然这是要靠各地方政府根据地方具体情况进行细化，以保证政策能够真正落实到位。
三是颁布《农村社会养老保障法》等相关法律法规，完善农村社会保障法律体系，确立农村社会养老的法律地位，改变我国农村老年社会保障立法工作的滞后状态。
四是加强社会救助法制建设，制定农村居民最低生活保障标准，完善农村居民最低生活保障制度的资金筹措机制。另外，可在仲裁机构和人民法院设立专门的新农保仲裁制度，以方便仲裁机构和人民法院对有关农村养老遇到的问题进行仲裁。
（二）进一步推进农保制度的整体构建制
1.完善缴费方式
现阶段的投保缴费模式主要有三种：村内统一收取、银行卡支付和自行去镇上缴费三种方式。其中，零散缴费的方式不利于政府相关部门进行统一的管理，阻碍投保人合法受保权益的实现。政府相关部门片面追求降低成本，摒弃统一收取保金，导致部分投保人不能及时了解信息，而事后又通过多种手段通知投保人，以实现全覆盖，与统一登记缴费相比却提高了成本。因此，我们建议完善缴费方式，建立统一登记制度，实现大数据，真正降低成本。统一登记信息，也利于信息发布和意见征集，同时统一的信息登记便于信息查询，这为保金的统一发放提供了便利的信息调度基础，可有效避免保金多放、错放、漏放的现象，提高了政府的办事效率。
2.建立团购养老保险制度
组织自发有序的统一缴费是非常必要的，对于投保人来说最大的收益处是将来权益得到最大化的保护。在实践当中，单独投保的方式在很大程度上难以抵御保金不能收到或者由于自身的失误带来保金不足额、无法正常接收等带来的风险。以团体的方式进行统一的投保，使得团体成员利益趋同化，无论是在保证抱紧领取的及时、足额等方面还是在合法权益得到侵犯，还是需要维护等方面都会比单独的缴费方式的获益大的多。
3.加强社区养老文化建设
加大力度发展农村社会事业，逐渐扩大社区养老服务范围，培训社区养老服务人员的技能和服务理念，通过法律的形式加强对贫困地区社区养老机构的关注，加大对其的财政投入，同时也要增强社区养老文化建没和人员素质的培养，提高农村老年人的生活水平。
三、结语
新农保制度是一项对建设社会主义新农村有着重要意义的制度。政府应当担起重任，以法律的形式规定并完善农村养老保险制度，加大宣传力度，宣传政策福利，让村民全面了解新农保，更愿参保，让农民真正从这项受益。此外，社会和家庭在养老方面也承担着重要责任，应当从道德层面加强社会引导，宣传敬老养老的传统美德，形成浓厚的尊老爱老的社会氛围，完善赡养协议书制度，明确老年人的合法权益和子女应尽的义务，防止“子不养老”的现象发生，巩固家庭养老功能。
注释：
①本文实证数据来源于对江苏部分地区农村养老保险情况的调查.调查范围分为苏北、苏中和苏南三个地区.问卷共投放三处：Ⅰ苏北；Ⅱ苏中；Ⅲ苏南.共发放问卷400份（Ⅰ150、Ⅱ100、Ⅲ150），回收370份（Ⅰ120、Ⅱ100、Ⅲ150），回收率为92.5%，有效问卷共370份.
