新型城镇化进程中陕西农村社会养老保险制度研究
一、陕西城镇化发展步伐加快使农村养老问题凸现
在城市化发展与国家人口自由迁移政策双重推动下，陕西城镇化水平快速提高。据统计，2011年年底，陕西城镇人口达到1770.2万人，占总人口的47.3%，城镇化率达到47%，到2012年城镇化率达到49.9%。在陕西快速城镇化过程中，由于与城镇化相适应的一系列社会政策未能及时跟进，引发出了一系列社会问题，其中农村养老问题就是一个较为突出的问题。近10年，陕西省城镇化进程处于加速期。“十一五”时期，陕西城镇化率提升幅度超过全国平均水平，城镇化率与全国的差距由2005年的5.3%缩小到4.3%。城镇化率年均提高1.55%，比全国高0.17%。
陕西省的城镇化主要是以农村青壮年劳动力人口流入城市打工就业为基本特征，绝大多数老年人被留在农村，农村“空心化”、“老年人家庭空巢化”已成为农村一种普遍现象。经调查，2010年陕西省本省流动人口492万，占到常住人口的13.18%。在本省流动人口中，流动到外省市的161.2万，占本省流动人口的32.76%，其中50%以上的人口流向了东南沿海经济发达地区及北京等大城市；省内跨市流动的101.52万，占20.6%。以上数据表明，随着城镇化进程的加快以及城乡壁垒的消除，农村青壮年人口的大量外流，“空巢老人”大幅增加，加剧了农村人口老龄化趋势，也使养老服务的需求大大增加，并且陕西农村老龄化程度明显高于城镇老龄化水平，这使农村养老问题更加突出。
二、新型城镇进程中陕西农村社会养老保险存在的问题
（一）农村的社会养老保障法制监管体系不健全
目前，我国有关农村的社会养老保障法律体系不健全，致使各个地方政府在设立本地区的养老保障项目时，无法可依，无章可循，降低了地方政府实施养老保障制度的规范性和有效性。同时，农村养老保障管理部门各自为政，多头管理，养老保险金的筹集和运用根据地方政府部门的意愿执行，导致基金的使用缺乏有效的监督和约束，基金的保值增值面临更大的风险，不利于农村养老保障工作的推动。
（二）农村社会养老保障资金缺乏，来源单一
近年来，政府财政用于社会保障的支出基本保持在10%-11%之间，其中很大一部分给了城镇居民，而农村居民只享受小部分份额。而且农民增收缓慢，当收入较少时，在维持正常的生产生活条件下，很难为养老支出一部分储蓄资金，农村经济发展速度的缓慢，导致资金来源减少。在新农保制度实施过程中，一些经济欠发达、财力不足的地区，县、区、乡镇和村集体对承担的财政补贴普遍感到力不从心。且很多地区的财政投入实际上大部分没有到位，统筹账户处于空账运行状态。
（三）城乡老龄化倒置现象加剧了农村养老负担
近年来，陕西老年人口比重逐渐增加，而且速度逐渐加快。2010年第六次人口普查数据，陕西总人口规模约为3732.74万人，0-14岁人口占14.71%，60岁及以上人口占12.85%，其中65岁及以上人口占8.53%；与第五次人口普查相比，陕西0-14岁人口的比重下降了9.31个百分点，陕西60岁及以上人口上升了3.38个百分点，陕西65岁及以上人口上升了3.4个百分点，陕西已进入老龄化社会。这种人口老龄化以及我国特殊的老龄化城乡倒置现象必然导致老年人口增多。特别是农村老年人口绝对和相对的增长，城乡老龄化倒置的现象将更趋严重，农村养老负担日益加重。
三、完善陕西社会养老保险的建议
（一）健全农村养老保险的法制监管体系
目前我国农村养老保障制度法律体系还不健全，对于已经出台的养老保障法律、法规，立法层次普遍较低，缺乏权威性和必要的法律责任制度，且实际监管中政出多门。因此，陕西省政府应以法律规定为依据，在地方行政法规和农村社会养老保险条例中，对政府、企业和个人在养老保障中所享有的权利与承担的义务做出明确的规定。将政府责任、参保农民权利与义务、养老保险、养老保险给付、养老保险基金管理办法以及养老保险管理与监督等内容以法律方式明确规定。依照本省社会经济发展的情况制定农村社会养老保险办法，形成一个完整的农村养老保险法律体系，保障农村养老保险制度的良性运行。
（二）建立农村养老服务供给的多元化体系
首先，改变重城轻乡的投入体制，加大对农村及贫困地区基本公共服务的财政投入，加大对农村地区财政转移支付，将资源更多投入到农村养老服务基础设施中去，减少农村养老服务产业的税收等。同时建立省、市县三级财政对经济欠发达地区的配套投入机制，逐步提高农村居民养老保险水平。其次，在发展农村养老服务体系的过程中， 政府要综合运用金融、土地的、税收等手段来引导社会资金投向农村养老产业，实现农村养老服务供给主体的多元化，要消除体制性障碍，构建政府与企业、政府与社会的合作伙伴关系，加速农村养老服务业的发展。
（三）建立陕西农村特色的服务型居家养老模式
农村服务型居家养老模式是以农村家庭为载体，以子女履行法定赡养和照料义务为前提，由政府主导并依托农村社区和社会力量，向农村老年人口提供生活照料、医疗卫生保健、家政服务和精神慰藉的社会化养老服务。这种模式介于家庭养老和社会机构养老之间，较好地兼容了传统养老模式和现代化养老模式的优势。因此，陕西在发展农村服务型居家养老模式，应开展多元化的居家养老形式探索，将个人、家庭、农村集体社区和政府有机的结合起来，根据不同需求层次的老年提供多样化的服务，形成适合当地农村居家养老体系。针对陕西省经济状况比较好居住集中地区农村社区，可设立的居家养老服务中心或站点，农村家庭经济条件比较好，有较高层次的精神生活或物质生活需求的老人，可以采取自己付费的形式丰富自己的老年生活。
（四）强化养老金监管，确保基金保值和增值
首先，强化政府养老金监管，对养老金的收入应统一上缴当地财政部门，对养老保障经办机构在银行设立的养老基金专门账户，由经办机构负责发放与管理，保证专款专用，防止挤占和挪用，同时严格规定养老金运营机构的市场准入资格和退出机制；强化社会中介机构的监管，指定信誉较高、独立的社会审计机构、信用评级机构以及精算机构监管；规范市场监管，为养老基金的投资运行创造有序的市场环境。其次，农村社会保障基金在遵循安全性、流动性原则下，对基金可以进行各种投资运用，确保资金运用的收益率有较大提高。再次，在对养老保险基金增值的基础上，同时增强社会保障基金风险意识，要运用先进科学手段防止基金流失。（作者单位：西安外事学院）
