中国财政透明度的差距与问题
中图分类号：F812 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）05-0092-05
中国财政透明度的研究进程始于20世纪90年代。《中华人民共和国政府信息公开条例》的颁布是中国财政信息公开的标志性事件，它的实施极大地推动了中国财政透明度的历程。2014年8月31日颁布的《新预算法》和十八届三中全会《决定》中都明确提出构建透明财政，同时将“财政公开透明”入法，形成了刚性的法律约束。可见财政透明、预算约束已成为法治之举。否则极易出现违规、腐败等问题，难以保证绩效。
国外财政透明的制度安排，最早应该追溯到1789年英国的《联合王国总基金法案》，该法案将国家预算正式纳入国家政治生活，国家预算的产生、执行和审查过程都彰显了财政透明度。作为一种依法产生、公之于众、立法机构审查通过、政府只能依法执行的制度安排，国家预算概念本身就体现了财政信息公开、民众广泛参与的含义[1]。
国内学者对财政透明度的研究集中在概念的界定和财政透明的必要性阐述方面。而概念的界定基本上与Kopits & Craig的定义相同，如王满仓 等（2005）认为，财政透明度主要是指政府向公众公开信息的程度，这些信息包含政府的结构和职能状况、政府财政政策的目标、公共部门账户和财政预算等[2]。这一定义的重点在于在信息的公开程度如何。而从财政透明度的核心来看，公开仅是财政透明度的必要条件，财政透明度不仅要求政府公开相关信息，还要求政府及时地、系统地、充分地、免费地披露有关信息，包括预算信息、财务信息和绩效信息等。从本质上讲，财政透明度不是最终目标，而是杜绝腐败、保障绩效、加强问责，从而建立现代财政制度、实现国家善治的一种方法。
一、财政透明度的理论基础
（一）知情权是财政透明度最重要的法理基础
财政之所以要透明，是因为它涉及到公民的一项基本人权，即公民的知情权。很多国家在宪法中都明确规定了知情权或获得信息权利的问题。我国宪法相应的规定也说明了知情权是公民的一项基本权利，信息公开透明是政府的一项基本义务。可见，公民的知情权是有法律依据的。同时十八届三中全会的《决定》也明确确定了公民有知情权。而公民的知情权中首要的是财政信息和公款的知情权，这就要求财政必须要透明。
（二）委托代理是财政透明度最重要的经济理论基础
委托代理理论是制度经济学契约理论的主要内容之一，政府和公众之间本质上是委托人和代理人的关系。公众是委托人，政府是代理人。公众将公款委托给政府，政府作为代理人，掌握公款，管理公款。因此公款的取得、使用以及效果等信息属于公共资源，理应公开，也理应受到公众的监督。同时公众作为委托人，将钱交给政府以后，作为整体仍然享有对公款的集体所有权和支配权。
二、我国财政透明度的国际、国内差距
（一）国际差距
随着财政透明度的国际努力，一些发达国家和国际性组织、地区性组织相继制定了各国或共同的财政透明度标准。比较有代表性的标准有：国际货币基金组织推出的《财政透明度良好做法守则》，经济合作和发展组织发布的《预算透明度最佳做法》，国际预算合作组织设计的《开放预算指数》等。这些国际标准为各国财政透明度的研究和实践提供了指引和方向，为各国实现财政透明度的基本做法提供了指南。
依据财政透明度的国际标准，我国也有大量学者对财政透明度进行了研究。主要包括财政透明度的重要性以及提高财政透明度的途径等方面。而关于中国财政透明度的评价及与国际标准的比较研究较少。具有代表性的当属2003年王雍君教授的《全球视野的中国财政透明度――中国的差距与努力方向》一文。文中分析了财政透明度的推动力量并参照国际规范，以IMF对发展中国家和转轨国家规定的最低标准对中国的财政透明度进行了对照。这个最低标准分为四个大类，分别是：明确角色和责任、信息的公共可得性、公开预算准备和执行过程、确保诚实。这四大类中又细分为27个小项。根据2003年的数据，在27项中，中国仅有一项是符合最低标准要求的，10项属于部分符合，其他16项都不符合。比如在“信息的公共可得性”这一大类下面的7项标准，中国全部是不符合[3]。
预算是财政管理的工具。在预算透明度方面，国际预算合作组织每两年发布一次开放预算调查报告。最新调查显示（见表1），2012年中国开放预算指数为11分，低于2008年的14分和2010年的13分[4]。不仅低于被调查国家的平均分（43分），也远低于新西兰（93分）、巴布亚新几内亚（56分）和韩国（75分）的得分。这说明中国在预算信息的公开方面还存在很大差距，同时也说明公众对政府资金的监督力度远远不够。
预算透明指数指标是由OECD和IMF等国际组织共同设计，根据对八个文件的公开状态和公开质量计算而来的。这八个文件中，目前中国有三个文件没公布，两个文件供内部使用，对外公布的仅有年内报告、年终报告和审计报告三个文件。这一方面说明中国政府的预算透明度亟待提高，另一方面也表明通过一些低成本的措施，中国在提升预算透明度方面潜力巨大。开放预算调查还对检查立法机关和最高审计机构的监督程度进行了调查，同样得出中国的预算监督和公众参与度较弱。
（二）国内差距
从中国国内的调查来看，近些年，中国政府财政公开有了一些突破，2008年《政府信息公开条例》颁布实施，尤其近几年中央政府公开预算，公开“三公”开支预算，使“信息的公共可获得性”有了一定的改善，但总体来说，中国财政透明度很低这样的状况，并未得到改观。上海财经大学公共政策研究所连续七年开展了《中国财政透明度报告》项目调研，并通过一般公共财政预决算、政府性基金预决算、财政专户管理资金预决算、国有资本经营预决算、政府资产负债、部门预决算及相关信息、社会保险基金预决算、国有企业信息和被调查者态度九大信息要素对省级财政透明度进行评估，发布了2009―2015年中国省级财政透明度得分表[5]。从平均得分来看，七年来我国省级财政透明度平均分稳中有升，但上升的幅度不大。2009年的平均分为21.71分，2015年的平均分为36.04分，上升了66%，年均增幅9.42%。从最高分来看，最高分呈现出先下降后递增继而下降的趋势，说明一些财政透明度较好的省份并没有延续其积极性，反而出现“恐高症”。而历年的最低分基本变化幅度不大，在2014年创下了最低分的历史最低之后，2015年最低分反而达到一个最高值，这说明信息公开较差省份逐步加快了信息公开的进程，摘掉“最差”帽子的意识比较强烈。如果把这31个省份看做一个整体，那么这个整体经过七年的努力，其财政信息仅公开了三分之一左右，仍处于低水平状态。 相对于省级政府，市级政府与社会公众的联系度更高，更能反映公共资源的取得和使用效果。清华大学公共管理学院从2012年起致力于市级政府财政透明度的调查和评估。2014年发布的《2014年中国市级政府财政透明度研究报告》，将研究范围扩大到全国285家地级市政府和4家直辖市政府。采用从互联网获取全样本数据的方法，将指标体系分为“机构公开”“财政报告和数据”“其他相关信息”三个部分。其中“财政报告和数据”和“其他相关信息”包括公共财政、政府性基金、国有资本经营和社保基金等政府收支的“四本账”、部门预决算公开、三公经费、专项资金等[6]。从实证结果显示的情况看，政府“四本账”预算体系，按照公开的完整程度排序，公共财政预算公开得最好，其次是政府性基金预算，社保基金预算和国有资本经营预算公开程度较差。而各项具体指标中政府性债务的公开程度普遍较低，只有14个城市公布了相关数据，占城市总数的4.82%。
三、我国财政透明度存在的问题
根据国际货币基金组织发布的财政透明度守则，财政透明度应达到职能和责任的澄清、公开预算编制、信息的公开可得性、对真实性的保证四项基本要求[7]。由于我国政治体制的特殊性，我们不可能完全参照国际通行标准，但一些最低要求仍是我们努力的方向。从目前财政信息的公开程度来看，在政府职责明确和公共预算的编制程序方面取得了很大的改善，而信息公开透明的范围、法律以及监督等方面，还难以满足现代财政制度的要求。
（一）财政透明的范围不全面
由于政府的财政资金来源于公众，因此财政资金的收取和使用都应纳入预算，为公众所知，受公众监督。目前财政资金从性质上讲主要有四类：一般公共预算资金、政府性基金、社会保障基金和国有资本经营资金。从各类资金公开的程度来看，社会保障基金和国有资本经营资金透明度最低；其次是第二类资金，即政府性基金，其收入占财政收入的四成，但透明度较差。从公开的各类文件来看，很多预算文件没有公开或者公开得不够详细。
1. 公开的文件数量少。根据中国预算组织进行的中国开放预算调查，八个有关预算的关键文件中，中国政府仅公开了三个文件，而对于预算前报告、公民预算案和年中审查这三个文件，无论是对内还是对外均未公开。上海财大在2015年中国财政透明度调查中发现，全国仅有七个省份公布了预算资金年终资产负债表和财政专户管理资金年终资产负债表，尽管公开政府资产负债资金信息的省份比2014年多了三个，但没有任何省份完全公开财政部统一规定的资产负债表上的信息，固定资产、长期负债等信息几乎处于缺失状态。清华大学2014年《中国市级政府财政透明度研究报告》中也明确指出政府性债务的公开率还不足5%。可见，公开的文件数量尤其是需要人大审查的一些重要文件不足，财政信息薄弱是财政透明度不高的直接原因。
2. 公开的文件质量差。对于已经公开的预算文件，由于政府预算做得比较粗，代编预算的比例还比较大，预算还没有真正落实到具体的项目中。按照西方国家的经验，经人大审查的预算与项目的结合度为100%，而我国在这方面的努力还远远不够。由于政府公布的预算信息不够细化，往往容易导致寻租现象。
3. 信息公开的渠道少。财政信息公开的渠道单一，即使是相关专家或分析人员要想获得需要的信息也非易事。比如按照《政府信息公开条例》第十条的规定，政府预算、决算表格的相关数据和部门预算、决算表格的相关数据不在县级以上各级人民政府必须主动公开范围，社会公民需要申请才能获得信息，而公民申请又往往得到“不属于公开条例适用范围”的答复。
（二）预算编制的时限问题
其一，预算编制的时间较短。从预算编制的时间来看，我国中央和地方政府一般是从每年11月开始到次年3月份之前完成。无论是中央预算还是地方预算都时间跨度较小，编制时间较短，影响预算的真实性、准确性和科学性。其二，预算编制的周期与预算执行的周期不一致。我国的预算执行周期是历年制，即从每年的1月1日到12月31日。而预算支出则是在每年3月份经人代会批准后才下达到各预算单位，这样往往导致前半年各部门无预算状态运行，后半年又出现“资金沉淀”、频繁调整预算的后果。其三，预算审议时间短。全国人大会一般是15天左右，这其中用于审议预算的时间一般只有一天，省人大和市人大的时间更短。这么短的时间绝大多数人大代表很难认真考证预算文件的合理性和合法性，使得预算审议的严肃性大打折扣。
（三）财政透明的法制问题
财政透明度的提升，法制是保障。预算方案一旦确定，就代表了公众和纳税人对政府所提供的公共服务的规模和结构的接受程度，具有法律效力。尽管2015年新《预算法》的实施将我国财政公开透明的法制问题推进了一大步，但仍有一些具有实质意义的安排从公众视野中消失。《政府信息公开条例》有关规定与新《预算法》还不能有效衔接。财政透明度的提升有必要修改《政府信息公开条例》或将之升格为《政府信息公开法》，按照“公开为原则，不公开为例外”制定政府财政信息公开负面清单，否则财政透明度很难取得实质进步。
（四）财政透明的监督问题
财政监督是现代财政的基本职能，是确保财政管理活动合规化、绩效化及保障问责的重要手段。从理论上讲，目前对财政监督的关注较多，但均未触及关键所在――公款的全程逐笔实时追踪监控，因而不得要领；而全程逐笔实时监控可以为治理腐败、提高财政透明度提供内控基石和技术基础。实践中，近年来，随着国库集中支付改革、部门预算、收支两条线、财政专项资金绩效评价、“金财工程”建设及财政机关办公自动化等各项改革的稳步推进，侧重于事后检查，事前审核、事中监控相对弱化的传统财政监督方式和手段已无法满足现代财政管理需要。因此，应按照现代财政的要求，从偏重事后检查、外部监督模式转向事前、事中、事后监督相结合、内外监督相结合，以实现对财税政策执行和财政收支活动全方位、全过程的动态、逐笔实时监管。 四、我国财政透明度提升的关键
作为国家治理体系现代化和治理能力提升的关键支柱，财政在国家治理和宏观调控中的作用日益显著。建立现代财政制度，提升财政透明度，加强绩效管理，已成为我国学术界的共识和政府的必然选择。依照我国财政透明度的国际差距和国内差距，以及我国财政透明度中存在的问题，中国财政透明度的提升除了需要一系列制度建设，如法制建设、监督制度建设、预算制度建设外，还需要解决两大关键问题，一是政治意愿的问题，二是技术层面的问题。
（一）技术层面
1. 加强预算分类，特别是支出分类的科学化和细化。目前我国还没有准确的符合国际化的分类系统，今后应遵循国际上流行的功能分类，做到以功能套规划、以规划套活动、以活动套条目。财政支出按照类、款、项、目、节五级科目进行预算编制，将预算目的、预算需求都放到预算报告中。同时，扩大预算报告的内容，不应仅提供数字，还应制定预算报告解释性文字和说明。
2. 建立规范的预决算报告和财务报告制度。目前我国政府和其他部门在预算报告的公开方面有了较大的进步，但是决算报告比较模糊，而包括资产负债表、收入费用表等在内的政府综合财务报告公布的更是少之又少。根据新公布的《政府会计准则――基本准则》，各级政府和相关部门应采用“双报告”制，既要公布预决算报告还要公布财务报告[8]。同时，对于公布的报告还要通俗化，对需要重点说明的事项在附注中明确说明。
3. 建立权责制政府财务报告。透明财政要求政府向公众提供有关公款的全部信息，而权责制政府财务报告可以反映政府的全部资产和负债，有利于掌握“家底”，因此建立权责制政府财务报告是提升财政透明度的重大举措。
（二）政治意愿
尽管财政透明度是个技术问题，但是要实现比较高的透明度，最关键的还是政府官员的政治意愿，如果其政治意愿足够强大，那么技术问题也会迎刃而解。
1. 建立政府官员公开信息的激励机制。将财政透明纳入政府官员政绩考核的指标中。摒弃过去一味以GDP、财政收入等指标为依据的政绩考核标准，将财政信息公开透明纳入官员政绩考核指标中，加强政府机构及官员自身的责任感。
2. 引入监督机制，强化问责。依照法律和公民、社会以及媒体的舆论监督，来硬化官员的约束。纳税人对公共财政的关注度越高，财政透明度提升得就越快。同时组织专业人士或通过专业的人民代表来进行监督，以降低监督方面的成本，形成监督的良性长效机制。
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