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日本农村 “三化同步”的经验及其启示意义

作者:韩 柱 呼格吉勒图
出处:论文网
时间:2012-06-26

  〔摘 要〕 工业化、城镇化与农业现代化既是各自独立的发展过程,又是相伴相随、交织在一起的发展过程。三者之间的不协调发展会影响整个国民经济健康发展。日本 1961 年制定 《农业基本法》,推进农村工业化、城镇化、农业现代化,成功地解决了三者之间的不协调问题,缩小了农工间不平衡发展和城乡差距。日本经验证明,建立健全农村 “三化同步”的支持体系,就能够实现农村的工业化、城镇化、农业现代化同步进行,并且加快整个国民经济的协调快速发展。

  〔关键词〕 农业基本法; 基本法农政; 综合农政; 三化同步。

  一、问题的提出。

  20 世纪 80 年代以来,三农问题成为我国现代化进程中的一个重要问题。我国是农业大国,经过 30 年的改革开放,已经进入工业化阶段和城镇化发展时期。就农业和农村而言,也已进入了一个新的发展阶段。农业在国内生产总值中占的比重持续下降,农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越多的非农产业。当前,工业化、城镇化、市场化、国际化的深入发展,使农业和农村经历着深刻变化。在农业、农村发生深刻变化的同时,我们必须看到我国农业的专业化、规模化程度较低,农村社会各项事业发展比较落后等问题。这些问题严重影响了我国工业化、城镇化与农业现代化的同步进行、协调发展。针对这一问题,中央去年明确提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大任务。

  工业化、城镇化和农业现代化虽然是各自独立的发展过程,但三者又是相互伴随、交织发展的统一体。城镇化是工业化的必然趋势,工业化是城镇化的原动力,工业化和城镇化,能创造农业和农村以外的更多的就业空间,促进农业剩余劳动力的转移。[1]工业化、城镇化为改造传统农业提供物质技术基础,并为农业现代化提供资金积累,搞活生产要素的合理流动和资金的优化配置,实现城乡协调发展。[2]。

  如何才能在工业化、城镇化深入发展的同时,同步推进农业现代化? 笔者认为健全宏观调控机制,合理有效地运用各种调控手段,建立健全农村 “三化同步” 的支持体系,就能够实现农村工业化、城镇化和农业现代化同步发展。日本在 1961 年制订 《农业基本法》,依靠政府指导性政策手段、强有力的法律体系和积极的财政支持,成功地推进了 “三化同步” 发展,积累了宝贵的经验。我国与日本农业基础比较相似,都具有人多地少、小农户分散经营、小生产与大市场的矛盾尖锐等特点。正由于此,吸收并借鉴日本成功的经验,对于工业化、城镇化深入过程中同步推进农业现代化建设具有积极的意义。

  二、日本 《农业基本法》的实施。

  战后,日本为了摆脱经济衰退、粮食恐慌和农村衰落等困境,采取了经济自立政策,将发展重点由战前的军事工业和纺织工业转向重工业和化学工业。在这一阶段,日本的重工业和化工业得到了快速发展。1950 年朝鲜战争爆发,为日本工业的起死回生提供了机会,美国的大量战需品的需要极大地刺激了日本工业的发展。[3]1960年,日本金属、化学、机械工业产值比 1950 年增长 10 倍。[4]随着工业化的发展,战争中成为废墟的城市也得到恢复,1960 年城市化率达到了56% ,比战前增加 2 倍。[5]以此同时,日本也采取了积 极 的 农 业 发 展 政 策。1950 年 代 出 台 了《农地法》、 《粮食增产 5 年计划》、 《奶农振兴法》、 《农产品价格稳定法》等政策措施,大幅度提高了农业生产率和农村经济发展的步伐。但是到了 1950 年代末,随着工业化和城市化的不断深入发展,出现了农业劳动力外流严重,农工间收入差距、城乡差距不断拉大和农业衰退等现象。对此,日本政府 1959 年成立 “农林渔业基本问题调查会”,该机构调查发现,农业生产率低下、价格条件不利、雇佣条件制约等因素导致了农工间收入差距、城乡之间不协调发展的局面。因此,日 本 政 府 研 究 制 定 了 《农 业 基 本法》,从 1961 开始正式实施。

  《农业基本法》规定,在提高农业生产率的同时,采取农业生产的选择性扩大和农业结构改善等三大措施,[3]达到消除城乡收入差距的目标。农业生产率的提高是通过农业生产基础建设和改善农业生产技术以及提高农业机械化程度来实现的。提高生产率、培养自立农户、实现规模化经营是中心环节。农业生产的选择性扩大是针对工业化、城市化的深入发展和农产品市场的国际化影响,通过禽蛋肉类产品和蔬果产品的生产扩大,一方面满足不断增加的城市人口需要,另一方面对抗海外廉价农产品的大量涌入。农业结构改善是以农业经营的规模化、专业化和标准化为基础,大力发展设施园艺农业和蔬果、畜产品等高效农业,提高农民收入,发展现代农业。

  颁布 《农业基本法》 之后,日本政府积极发展现代农业和促进农村区域综合发展。其主要措施是 “基本法农政” 和 “综合农政”。20 世纪 60—80 年代,日本政府利用经济快速发展的有利时机,加大的农业投入,大规模地进行农业基础设施建设和农业产业化经营,加速发展了高效现代农业。对于农村发展,在继续加强现代农业发展的同时,在农村区域导入工业企业,进行村镇合并,推广农村养老保险,实现了农村工业化、城镇化、农业现代化的同步发展。

  ( 一) 基本法农政与农业现代化。

  实施基本法农政的基本理念是,在调整农产品供求关系的同时保持农产品价格平衡,扩大蔬果、畜产品生产,改善农业结构,培养自立经营生产主体,建立农业产业化经营体系,实现农业现代化。

  日本政府根据 《农业基本法》 有关条例,结合基本法农政的基本理念,制定了一系列政策法律,加大农业投资,改善了农业结构,积极建设农业基础设施,大力推进了农业现代化,具体措施有如以下三点。

  第一,建立农业现代化资金制度。 《农业基本法》制定之后,1961 年颁布 《农业现代化资金补助法》,实施农业现代化资金制度。该制度为了更好地利用农协系统资金,在国家贴息的同时,各地方政府设立农业信用基金协会保证债务偿还。1960—1970 年的 10 年间,农业投资总额达到 13695 亿日元,每年投资平均比例占财政总投资的 9. 3% ( 见表 1) ,农户中长期资金供应量大幅度增加,促进了农业基础设施建设和农业机械购 入,提 高 了 农 业 生 产 率 和 生 产 现 代 化程度。

  第二,改善农 业 生 产 结 构。1962 年 开 始,日本政府在继续加强农业生产基础设施建设和提高农业机械化程度的同时,对农业生产结构也进行了调整。主要内容有: 大力发展蔬菜、水果、畜产业等需求增加的农产品,对工艺作物、设施园艺等高效特色农业进行选择性扩大; 组建综合性农协组织; 兴办农产品加工、储藏设施和农业机械等共同利用设施; 促进农产品共同加工、共同销售体制; 努力建设专业化、规模化、现代化的农业示范基地。在这些农业结构改善措施的影响下,1960—1970 年,日本水稻生产农户减少了 50% 。与此相反,工艺作物、设施园艺和畜牧业等设施农业生产农户比例大幅度增长,增长率为 2. 4—9. 1% ,经营现代农业的户数占了近64. 9% ( 见表 2) ,农业经营效率和农民收入大幅度提高,农业农村进入了繁荣时期。

  第三,加大农业基础设施建设。战后日本十分重视土地改良和农地造成事业,基本法农政实施后,1964 年修改 《土地改良法》,加大农业投资,大力发展农田基础建设,按照土地条件的规格化 ( 30a 为标准) 、均质化要求进行田间道路、灌溉排水设施、耕地整平等农业基础设施建设,1960—1970 年总投资 2209. 2 亿日元,平均每年占农业预算总额的 24. 8% ( 见表 3) ,大幅度提高了农业生产率和农地利用率。

 

  ( 二) 综合农政与农村 “三化同步”推进.

    基本法农政实施以来,日本农业生产率大幅度提高,在工业化、城市化、农业现代化的进展下农业农村发生了根本性变化。但到了 20 世纪60 年代末,基本法农政的弊端逐步呈现出来,如稻谷生产过剩,经营规模扩大进度缓慢,劳动力流出严重,农户兼业经营扩大,出现了农村空心化、老龄化等问题;[6]因此 1970 年日本政府颁布了 《关于推进综合农政》 政策并制定了一系列法律法规,大力推进农村工业化、城镇化和农业现代化。

  基于农业基本法的综合农政的基本方针主要体现在以下方面: 育成规模化、高效率的现代农业,提高农民收入,实施农产品价格稳定政策,促进农产品加工流通现代化;[7]通过农村区域引进工业企业扩大农民就业机会,提高农民收入;加强农村生活环境建设和村镇合并,建设农村社会各项事业,提高农村生活水平等覆盖农业、农村、农民的综合性政策。其主要措施可概括为以下三点:

  第一,农 业 现 代 化 的 加 强。1969 年 制 订《农业振兴区域促进法》,加快了自立农户和兼业农户的收入,消除了与其他产业间的收入差距。大力发展蔬菜、水果、奶业等大规模、高效率现代农业,促进了农业产业化经营。继续调整农产品需求关系,稳定农产品价格,积极建设农产品流通体系和农产品加工现代化。1970 年修订 《农地法》、1973 年修订 《农业现代化资金促进法》,加大农业基础设施建设,提高了农业生产的规模化、专业化、现代化程度。

  第二,农村城镇化建设。20 世纪 60 年代中期,工业化和城市化急速发展引起了城市周边地区的乱开发、耕地转用等现象。为了防止这种现象的进一步恶化,日本政府 在 1968 年制定了《都市计划法》,一方面控制城市的无限扩大,另一方面,有计划地进行了农村区域的城镇化建设。1970 年颁布了 《过疏地区对策紧急措施法》

  和 《农业生产者养老金制度》,推进了农村区域生产基础和生活环境综合建设以及社会保障等一系列新农村建设措施,促进了农村城镇化。

  第三,农村工业化的推进。20 世纪 60 年代初开始,日本政府鼓励农村工业化,颁布实施了《低开发地区工业开发促进法》、《新产业都市建设促进法》 和 《工业建设特别地区促进法》 等法令,进行了工业配置的地方分散政策。1971年颁布了 《农村区域工业引进促进法》、 《工业再配置促进法》 和 《国土利用计划法》 等有关农村工业化的法律法规,为农村劳动力转移和农户非农化创造了有利条件;[8]并且对于农村区域转移的工业企业实施长期低利息融资税收减免、农民工雇佣补助等优惠政策。

  三、农村 “三化同步”推进的经验。

  1961 年实施 《农业基本法 》 之后,日本政府在基本法理念下推进农业现代化的同时,农村区域引进工业,进入新一轮农村建设。为了确保“三化同步”发展,日本政府制定了一系列政策体系、法律体系和财政支持政策。

  ( 一) 有效的政策体系。

  日本在农业基本法的理念下,通过提高农业生产率和改善农业结构,实现农业现代化而进行了一系列的政策措施。其主要内容是农地政策、农业生产基础建设和农村建设等政策措施。

  1. 农地调整。

  首先是优良农地的确保以及有效利用政策。日本政府 1962 年修订 《农地法》,1969 年制定《农业振兴法》,实行了 “农地转用许可制度”,有力地制止城市化、工业化带来的耕地乱占用现象,确保了优良农地。其次为农地流转和自立农户规模扩大政策。根据 《农地法》,促进土地使用权、转让权等所有权的合理化,重点支持自立农户的规模扩大,设立农协组织、农业团体等法人化农业组织。同时实施农业者养老金制度和农业生产者农地取得资金制度,保障失地农民的后顾之忧,加快了农地流转和规模化经营。

  2. 农业生产。

  提高农业生产率是实现农业现代化的重要环节,为此,日本政府从土地改良着手实施了一系列促进农业生产政策。首先,根据 《土地改良法》 ( 1964 年修订) ,制定了土地改良中长期计划。同时,大力推进灌溉排水、农业用地开发、水田建设、旱地综合建设、修建田间道路等措施,大幅度提高了农业生产率。其次,针对农村工业化的不断深入,制定了 “工业引进关联农业基础 建 设 事 业” 和 “农 产 品 专 业 化 生 产 事业”,为农产品生产、加工、流通一体化经营创造了有利条件。再次,对选择性扩大对象的畜牧业和蔬果生产采取了 “畜牧业综合发展对策”、“果树农业振兴特别措施”、“蔬菜生产销售稳定法”等一系列生产政策。通过政府融资金融支持,大力发展肉牛、奶牛等养殖业和水果蔬菜生产。

  3. 农村建设。

  农村建设是农业现代化不可缺少的一部分。

  农业基本法实施之前的 1956 年,日本政府开始进行新农村建设。基本法农政和综合农政实施期间,日本政府为改善农村生活环境和控制农村区域人口减少,进行了农村综合建设模式、基础设施综合建设 、排水事业、定居促进、高新技术工业集聚开发等项目,对农村工业化、城镇化、农业现代化快速发展发挥了极大的作用。

  ( 二) 有力的法律体系。

  日本在 20 世纪 60、70 年代的工业化、城市化深入发展中推进农业现代化,并实施了一系列农业政策,解决了农业、农村、农民问题。这些政策措施的顺利进行,离不开强有力的法律保障。这些农业法律法规,随着社会经济的快速发展而不断地被修改,为农业政策的顺利推进保驾护航,其法律体系复杂多支,共有 261 项。主要是围绕 《农业基本法》 这个农业母法而展开,涉及农业、农村、农民以及农产品生产流通等各个领域。主要针对农业现代化和农业农村综合发展,是应对农业国际化和农业结构调整为目的而设立的法律体系1. 农业现代化法律。

  从 1960 年开始日本农政从农业保护逐渐转变为合理主义农政。在此期间,农业结构调整和农业现代化发展是农业政策的首要任务,为此颁布了一系列促进农业现代化的法令。其主要针对肉牛、奶牛养殖业、蔬菜、水果种植业和农业现代化资金、农业信用保证、农业生产组织化以及农地所有权法制化和土地改良等方面。为高效现代农业的生产和产业化 经营 提供 了强有 力的保障……2. 农业结构调整法律。

  日本加入 GATT ( 1954 年) 后,迎来了农业国际化时代。由于农产品进口税大幅度消减和取消进口限制,海外农产品大量流入国内,对本国农业的冲击很大。对此日本政府采取了修正和加强 《农业现代化资金补助法》 和 《农村区域振兴法》,到了 20 世纪 70 年代初,农业政策从价格政策转移到结构调整,修订农地法、粮食管理法、农业改良补助法、奶农振兴法等法律,促进了农业结构的合理化。

  3. 农村综合发展法律。

  基本法农政实施之后,使日本农业生产率大幅度提高。但是,稻谷生产过剩问题和农业结构调整进度缓慢,失地农户和离农现象日趋严重,农村人口老龄化与农村过疏化等凸现出来。因此,日本政府结合 “综合农政” 颁布了解决三农问题的法律法规。主要是关于农协组织的合并和农村区域引进工业,新农村建设事业,山村、过疏地区对策以及农业生产等如何进一步促进农村工业化、城镇化和农业现代化。

  ( 三) 积极的农业支持体系。

  日本成功实现农业现代化的另一个主要经验是积极的农业投资发挥的关键作用。战后日本经济的快速发展,迎来了工业化、城市化的深入发展。工业化和城市化的发展使日本增强了 “工业反哺农业、城市支持农村” 的能力。1960 年到 1975 年的 15 年期间农业预算达到了 33695 亿日元,每年农业预算比重占财政预算的近 10% 。

  1960 年到 1970 年的农业投资主要集中在农产品价格补贴,20 世纪 70 年代以后投资主要是农业结构改善、自然灾害对策、农村社保建设、技术开发推广、农业基础设施建设和农业产业化经营等方面。并且通过工业企业的农村转移,为农村建设吸收了大量的产业资本,加快了农村建设投资。这种积极的财政支持和农外资金投资,对农业、农村的现代化建设起到了关键作用。

  四、日本农村 “三化同步”推进的启示意义。

  从上述分析中,可以看出日本政府在 20 世纪 50 年代末 60 年代初遇到的农业问题及解决问题的背景与我国现阶段比较相似。总结日本在经济高度增长期推进农业现代化的经验,对我国工业化、城市化深入发展中推进农业现代化有许多启示。

  ( 一) 需要建立完善的政策体系。

  日本在农业农村现代化方面出台了大量政策措施,并使这些政策随着经济社会的发展不断地完善和适应。从农地政策改革到农业生产政策以及农村建设等方面的政策形成了一个有机体系,大幅度提高了农业现代化和农村工业化、城镇化进程。这些政策体系对我国目前解决三农问题有着积极的参考价值和借鉴意义。

  ( 二) 建立健全法律保障体系。

  日本在工业化、城市化深入发展中推进农业现代化时遇到了诸多的阻碍,如农地的不断转用和农业劳动力外流、农村过疏化、农工间收入差距拉大等问题。对此通过建立 《农业基本法》

  为母法的一系列法律体系,在采用立法手段制止农地乱占用的同时鼓励农业经营规模扩大,并对农业现代化进行保驾护航起到了关键性作用。从日本的农业关联法律体系可以看出,强有力的法律保障,会更好更快地实施有关政策,顺利实现农业农村的现代化。

  ( 三) 加大农业投入力度。

  日本农业现代化成功的另一个关键在于充分利用工业化、城市化快速发展的有利时机,抓住机遇加大了农业投入。农业投入方面首先从农业基础设施建设和基本农田建设抓起,然后大力培育农业经营组织,最后投入农村综合建设,使农业现代化和农村工业化、城镇化同步发展。我国目前正处于工业化、城市化发展阶段,已经具备了一定的工业反哺农业、城市支持农村的能力,因此,需要加大农业投入,加强农地建设和农业经营组织的育成,进一步推进新农村建设。

  日本经验还告诉我们,在工业化、城镇化深入发展中农业剩余劳动力的转移和农业生产结构的改善,能够促进和加快农业现代化建设,但是必须注意到农村劳动力转移中青壮年劳动力的离农会导致农村空心化、老龄化和农户兼业经营过度会难保粮食安全等问题。我国一些地方目前也程度不同地出现了农村空心化、老龄化现象和专业农户的大幅度减少现象,并日趋严重。我国是农业大国,又是人口大国,粮食问题是头等问题。所以应采取有效措施合理安排劳动力转移,在保障农业生产和农村现代化建设充满有活力的群体的同时,必须保护和培养专业农户与农业生产组织,提高国民经济中的农业地位,确保粮食安全,这是极为重要的。

  〔参 考 文 献〕。

  〔1 〕简新华。 论农村工业化与城市化的适度同步发展 [J]。 农业经济,1997,( 10) : 80—84.

  〔2 〕夏恩君。 工业化与城市化的偏差是中国农业发展的结构性症结 [J]。 农业经济,1995,( 3) : 93—97.

  〔3〕〔日〕晖峻众三。 日本农业 150 年—1850—2000 年 [M]。 东京: 有斐阁书房,2003. 15—122、150—216.

  〔4〕〔日〕一井昭等。 农业结构变化和劳动力市场 [M]。 东京: 中央大学出版社,1978. 97—116.

  〔5〕〔日〕御園稀薄。 城市化进程中的农业再建 [M]。 东京: 日本经济评论社,1985. 6—11.

  〔6〕〔日〕犬塚昭治。 松浦利明。 现代兼业 [M]。 东京: 农山渔村文化协会,1988. 77—94.

  〔7〕〔日〕山本修。 农业政策展开与现状 [M]。 东京: 家之光协会,1988. 140 - 156.

  〔8〕〔日〕今村奈良臣。 河相一成。 工业化社会的农地问题 [M]。 东京: 农山渔村文化协会,1989. 30—41.

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