浅析“官山海”政策
一、“官山海”政策内容
“官山海”中的“官”即为“管”，“山”即为开矿铸铁，“海”即为用海水煮盐。“官山海”即为国家统一管理山海盐铁，盐铁由国家专营。齐桓公询问管仲应提高何种税收以增财政收入时，管仲回答为“唯官山海可为耳。”管仲认为征收房屋税、林业税、人头税、户税等强制性的直接征税会激发群众不满情绪，导致房屋损毁、乱砍乱伐、隐瞒户口等负效应，也会加大税赋征收难度。他提出“盐铁专卖”――私人生产，国家统购统销。也就是由政府控制资源所有权，然后把经营权下放给民间商人，以一定比例分配利润，这就是后世非常流行的“资产国有、承包经营”的雏形。在国家控制煮盐时节内，私人在开放的盐池内自主生产盐，国家统一收购。国家控制盐的产量和销量，进而获得盐的定价权，从而可以提高价格获得更多财政收入。国家垄断所有矿山资源，私人自主经营冶铁作坊，国家对铁器统购统销，并按照“民得其七，君得其三”的标准向私营铁业征收。
二、“官山海”政策效果
在实施“官山海”政策前，齐国盐铁业实行租税制――征收“山泽之赋”和“关市之征”。“山泽之赋”即对矿产、果实、鱼虾等自然资源进行征税，“关市之征”即对商人交易的货物进行征税。盐铁业由私人自主经营，私人享有盐铁产品的生产权和运销权，并赚取大部分利润，部分利润作为税收上缴国家。国家财政收入的唯一来源为税赋，财政收入单薄。“官山海”政策将税赋藏于盐铁价格之中的做法胜于直接课税。利用了盐和铁的不可替代性，寓税于价，避免了民众对于征税的负面情绪。实行官督民产的盐铁专卖政策，私人负责生产环节，国家控制流通环节。统购统销的做法极大地激发了人民煮盐冶铁的热情，促进了盐铁业的发展。盐产量不仅可以满足国内需求，也出口食盐，甚至通过调控食盐出口量控制其他国家命脉，为日后齐国称霸打下基础。铁质农具得到日益推广，从而促进了农业发展。农业的兴盛，一方面可以确保粮食产量的充足，另一方面可以使人民免于争抢算计，有利于民风淳朴。改革后，国家收入实际由税赋和专卖收入两项构成。财政收入总额大幅度增加，财政收入的稳定性提高，财政困难得到缓解，齐国国力日益强盛，为齐桓公日后成为春秋五霸之首奠定了坚实的经济基础。
三、“官山海”政策分析
（一）从产权、所有权、经营权的角度分析
盐池、矿产等自然资源具有一般经济性财产的属性。“官山海”制度强调自然资源的国家所有权，强调政府盐池、铁矿等自然资源的垄断――“泽立三虞，山立三衡”，并规定一旦发现新的矿产立刻封存和保护，规范了自然资源产权市场的建立和运行。这促成了资源地租的界定和征收，因而政府可以通过调整盐铁产品的价格和产量控制资源受益的总量和利益在政府和私人之间的分配情况。“官山海”将政府限定的时间内盐铁业生产领域的经营权和部分的自然资源的收益权出租给私人，收取税赋，并通过统购统销将盐铁产品分配卖出获得收益。自然资源的所有权得到了经济形式上的实现。同时国家保护煮盐和冶铁领域经营者的合法权益。国家制定严格的盐铁产量要求和明确的收购价格，消除产品供求的不确定性和收益不确定性，具有独立的自主经营权的私人经营者对未来的期望更加稳定，全力进行生产活动。为了在规定的时间内追求最大化的利益，私人设法通过改良技术、改善管理等方式提高劳动生产率，降低生产成本，从而在既定的产量和收购价格下获得更高的利润，社会生产率也得到提高。另外，国家通过控制盐铁的销售和分配，可以防止自然资源的过度开采和过度出口造成国内资源匮乏，还可以通过盐铁出口来控制进口盐铁产品的小国，这为齐桓公成为霸主奠定了基础。
（二）从制度变迁的角度分析
“官山海”是一场以齐国财政危机作为诱因、以政府为制度行为主体的强制性制度变迁。这个制度变迁过程并非为帕累托改进而是利益的再分配。将改革前盐铁业生产领域的部分私人利益分配给政府和改革后进入盐铁生产领域的私人，将流通领域的全部利益转移给政府。在此过程中，一部分人的福利增加建立在另一部分人福利减少的基础上，私营盐铁业遭到打击。制度非均衡为“官山海”政策推行的必要条件。执政者对现有制度下的财政收入状况不满意，认为现有的制度并未实现社会效益最大化，发生了制度决定者的非均衡，进而产生了制度需求。制度供给则由制度变革成本决定，主要包括：对“官山海”政策进行规划设计的费用、消除流通领域盐铁商权利的费用、成立稽查队进行打击贩运走私的费用、成立收购和销售部门进行统购统销的费用、管理山林、盐池的费用等。制度需求和制度供给达到平衡，将潜在的效益变成现实效益，制度非均衡转化为制度均衡。作为制度决定者的政府对于“官山海”制度感到满意，作为制度接受者的人民，在总体水平上也对制度满意，双方无意且无力改变制度。利益被部分剥夺私营盐铁业主对新制度虽有不满意，但是却无力改变――既无法成为制度决定者，也不能改变制度决定者的行为。因而，“官山海”制度的推行最终达到制度平衡。其中，制度接受者一方的意识形态受到了制度决定者的影响。由于盐铁是需求量大而稳定的必需品，盐铁专卖中“寓税于价”的做法实质上为变相的提高人头税征收力度，但却因“见于之形，不见夺之理”而未引起制度接受者一方的不满，减少了改革在意识形态方面的阻力，促成了制度的平衡。
