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中国统账结合养老保险制度的困境与突破路径研究

出处:论文网
时间:2017-09-05

中国统账结合养老保险制度的困境与突破路径研究

  [中图分类号]F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1009 ― 2234(2016)07 ― 0088 ― 02

  一、中国养老保险制度演进

  养老保险作为我国社会保障体系中一个非常重要的组成部分,在新中国历史演进中一直备受关注。1949年全国政治协商会议通过的《共同纲领》指出,要在企业中“逐步推行劳动保险制度。”此后《宪法》也明确规定劳动者应享受社会保障权利。在宪法的规定和苏联模式的引导下,中国逐步建立起“城乡二元”的社会保障制度模式。总体而言,中国养老保险制度演进可分为三个大的阶段:

  1.传统单位制养老保险模式

  1949―1956年,是职工养老保险的初创阶段。建国初期,政务院制定发布了《中华人民共和国劳动保险条例》,标志新中国职工养老保险制度建立。该条例是基于我国当时所有制经济条件之下的总览规定,在社会保险方面囊括了职工生育、伤残、疾病、养老等多个方面。之后由于执行层面受阻,国务院又相继发布《国家机关工作人员退休处理暂行办法》《国家机关工作人员退职处理暂行办法》,正式规定了职工的退休待遇标准,加上后来的一系列补充条例,我国国家机关事业单位职工养老保险制度基本建立。这一时期,劳动保险的对象主要是城镇职工,是企业保险主导下的“国家+单位”的混合保险模式。

  2.养老保险体制脱变期

  1966―1976年期间,十年“文革”使中国新建立起来的劳动保险制度几近瘫痪,劳动等组织受到严重打击,使得社会保险事物无人看管。在这种背景下,1969年内务部被撤销,之后财政部又规定国企禁止提取劳动保障金,劳动保险彻底退化为企业保险。这一时期社会保障制度经历了一个大倒退,劳动保险演变为单一制的单位保险,基金也停止了积累。这一时期一直延续到改革开放,也成为后来中国养老保险制度变革的导火索之一。

  2.恢复、发展、变革期

  1978年的中共十一届三中全会逆转了文革的动乱局面,开始逐步恢复被破坏的社会保险方面业务。1978 年 6 月国务院颁布《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》,之后又建立离休制度,逐步恢复了被文革破坏的养老保险制度。这一时期“单位保险”开始向“社会保险”转变,并在江苏、广东和东莞等地开始退休费社会统筹的试点。

  随着中国老龄化初现端倪,原有的现收现付制面临着财务危机。世界各国开始了现收现付制向积累制的改革,给中国带来巨大影响。1993年,十四届三中全会正式提出实行社会统筹与个人账户相结合的基本制度,确定了统筹基金现收现付、个人账户基金完全积累的制度模式,开始建立起适合我国国情的多层次养老保险体系。作为制度创新的统账结合模式逐步出现在人们视野中,历经十几年实践,统账结合模式的有效性得到人们认可,但其中暴露出的弊端也越来越令人质疑。

  二、统账结合模式困境分析

  我国统账结合模式的出现伴随着社会经济的发展和国企改革稳步推行。1986年之前,我国主要实行社会统筹的养老保险模式,国企承担大部分责任。1986年之后逐步建立起国家、企业、个人三方共同负担的养老保险制度,1993年明确提出“社会统筹+个人账户”概念,为之后的改革指明了方向。1997 年,国务院颁布了《关于建立统一企业职工养老保险制度改革的通知》,对各种账户缴费比例和管理方式作了明确规定。虽然国务院对个人账户的和统账结合的收支比例进行了完善和调整,但不可否认目前的“统账结合”模式出现了很多问题,甚至有陷入恶性循环的可能,其困境主要体现在以下几点:

  1.隐性债务及转制成本难以清偿

  新制度经济学提出,每一项制度变迁都会伴随交易成本的产生,我国由现收现付制转变为统账结合模式的过程中形成了数额巨大的隐形债务,转制成本成为改革面临的巨大难题。

  改革之前,我国一直实行现收现付的养老保险支付模式,其核心是使用当代工作人员的缴费来支付当年养老金的支出,实质是一种“代际赡养”〔1〕。这种模式是根据短期收支平衡理论建立起来的,具有相当程度的制度稳定性。但是,其淘汰原因在于现收现付制只适合平稳的制度环境,在我国老龄化现象日趋严重、经济社会变革突出的现代社会不再适用,因此,转制逐渐成为一种合理的趋势。

  隐性债务正是在现收现付制向统账结合制的转变过程中产生的。原先的计划经济之下实行的是企业保障养老保险制度,国家为员工提供全方位的福利和保护措施。随着改革的推进,养老保险的责任逐步形成国家、企业和个人共同分担的局面,然而,已退休的老人(即转制前退休并继续享受原退休待遇的职工)以及中人(在转制前参加工作但仍在职的职工)都存在一部分进入新制度前并没有缴纳养老保险费的阶段。这部分亟待支付的养老金没有原先的积累基础,但企业和政府仍有支付的责任,于是就形成巨大的隐性债务。这部分隐性债务可视为新制度转变需支付的成本,由于数额巨大,这笔转制成本成为养老金制度改革中的巨大漏洞。

  2.个人账户“空账”问题严重

  空账的出现与上文提及的隐性债务密不可分。转制之后的养老保险制度实施的是社会统筹加个人账户的支付模式,社会统筹账户负责支付当期退休人员的养老保险金,个人账户则负责养老金的积累〔2〕。这种制度设计的初衷是为了将养老金与资本市场相结合协调经济发展,但是在实际的运行中却面临巨大困难。因为现有退休工人没有养老金积累,随着改革提高支付水平,社会统筹部分无力支付巨额的退休人员养老保证金,因此只能通过划拨个人账户中的资金填补空缺,由此一来,个人账户就出现“空账”这一巨大难题。   统账结合模式实施以来,政府面临的财政压力日渐显现。虽然每年会视养老金给付情况给予一定基金补偿,但这部分的补助却显得杯水车薪。另外,空账的形成还与养老保险基金的管理模式存在很大关联。我国目前实行的是混账管理模式,在统账结合制度之下,政府既是养老保险金的持有者,也是其管理者,因此一旦社会统筹账户出现空缺,理性的政府必然会调用个人账户部分补足空缺,这必然加重个人账户的贪污、挪用等现象〔3〕。时至今日,空账规模仍以每年 1000 亿元的速度在增加,个人账户“空账”问题已成为制约中国社会养老保险发展的瓶颈。

  三、统账结合模式困境突破路径选择

  我国虽然制定了统账结合的养老金制度模式,但是在实践和分析中可以看出,这种体制在运行中存在种种问题。本部分将依据国外经验,结合我国发展实际,提出突破统账结合模式困境的有效手段。

  1.建立“名义账户制”

  借鉴瑞典等国家的改革模式,近年来我国许多学者提出要建立“名义账户制”,即现收现付制与积累制、待遇确定型与缴费确定型的一种混合模式〔4〕。这种模式对目前中国有很大的吸引力和适用性。首先,名义账户有利于缓解个人账户空账问题。从本质上讲,名义账户为个人账户提供了一个模拟运行的模式,有利于引导养老金向半积累制甚至完全积累制转变。由于名义账户避开了转制成本的问题,扫除了待遇确定型现收现付制的改革障碍,因此它是一个较为缓和的养老金制度改革途径。其次,名义账户的基本特征与统账结合制度改革的出发点相一致。统账结合模式之下,社会统筹体现的是“社会互济”原则,个人账户则是“自我保障”原则,部分积累制恰好将社会责任与个人责任相结合,在公平和效率的对比之下,名义账户显得更具有弹性和张力。

  2.延长退休年龄,降低养老保险负担率

  基于庞大的人口基数,我国养老保险自我负担率难以达到一个平衡状态,加上老龄化问题日趋严重和个人账户空账问题,养老金支付更加困难。借鉴欧美等国的发展模式,本文认为,延迟退休年龄,降低养老保险负担率有利于统账结合模式更好发展。据统计,在OECD的代表性国家中,劳动者法定退休年龄基本都在60岁左右,其中美国和德国最高,为65岁。另外,除了意大利,各国的男女退休年龄基本一致。对于我国男女退休年龄相差5岁而言,适当地延迟工作年限是可行的。另一方面,鼓励老年人就业和再就业也是缓解养老保险负担的适当做法。在欧美一些老龄化比较严重的国家,政府制定了专门的老龄工人计划用以鼓励老年人再就业,还成立各种机构培训老年人工作技能,确保老龄工人有充分的就业机会。对于老龄化日趋严重的中国来说,法定退休年龄必须随着经济发展和社会人口结构做出相应调整,延长退休年龄减轻了待际支付的压力,有利于优化养老保险制度结构。

  3.加强“财政兜底”,缓解个人账户压力

  统账结合模式的改革过程中,个人账户被挤占形成空账的现象严重,使个人账户无法达到预期的资金积累效果,这其中最主要的原因就是巨额的转制成本。这部分成本是政府对上一代职工的福利承诺,应该由政府进行财政转移支付,而非挪用个人账户资金。强调政府财政兜底,是为了不再用个人账户填补转制资金空缺。在中央财政补助的示范下,地方政府应积极寻求多元筹资渠道,加大养老保险投入力度,调整政府支出来填补“空账”缺口。一方面,政府兜底有利于优化政府的财政支出结构,完善社会保险费征缴、职工负担多元化的筹资机制,减轻政府财政压力;另一方面,依靠政府兜底弥补养老保险的缺口,有利于个人账户实现真正意义上的积累,使改革达到最优化,也有利于提高政府公信度,缓解群众不满。

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