利率市场化视域下农村商业银行的困境与出路
中图分类号：F832.33；D922.281
文献标识码：ADOI：10.3963/j.issn.16716477.2016.05.0023
利率市场化改革不同于其他宏观调控措施之处在于利率市场化改革并不直接影响到社会资源的配置，而是在重塑货币政策之基础，健全完善银行业体系，为未来的宏观调控做铺垫。利率市场化改革对商业银行的影响之一就是放开我国长期坚持的利率管制，将资金使用价格――利率交给市场决定。利率管制造成利率这一重要的价格杠杆在资源配置方面的作用受到严重约束，利率结构扭曲；同时，利率机制的僵化使宏观调控受到约束，导致很难通过对货币供应量的控制实现其货币政策的目标，在一定程度上限制了宏观调控的效果实施。放开利率管制可以增加商业银行对利率波动和供求关系的敏感性。中央银行执行宏观调控政策过程中能够更加准确地预期调控效果。利率市场化改革对商业银行的影响之二是通过竞争影响整个金融体系的构成，即各类型商业银行之间的资本实力比例和业务范围，最终形成系统化、差异化的商业银行体系，使得大型国有商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行、民营银行之间形成良性竞争、相互合作，发挥银行业资本配置的关键作用。中国人民银行利率市场化改革将按照先外币、后本币，先贷款、后存款的思路稳步推行，自2013年7月20日起全面放开金融机构贷款利率管制后，我国的利率市场化改革也仅剩存款利率管制开放这最后一步。2013年实施的利率市场化改革有利于促进金融机构采取差异化的定价策略，降低企业融资成本；有利于金融机构不断提高自主定价能力，转变经营模式，提升服务水平，加大对企业、居民的金融支持力度；有利于优化金融资源配置，更好地发挥金融支持实体经济的作用，更有力地支持经济结构调整和转型升级①。
国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号）中提出“加快农村信用社管理体制和产权制度改革”，而农村商业银行正是深化农村信用社改革的产物。农村信用社改制为农村商业银行，最大的意义即是实行了股份制，在法理上明晰了产权，确立了企业的市场主体地位[1]。目前，农村商业银行在整个全国银行业系统中处于辅助地位，坚持立足“三农”和中小企业的市场定位，坚持服务“三农”方向不变，以服务城乡居民，服务民营经济和中小微企业，服务当地社会经济发展为宗旨，继续发挥地方金融主力军的作用[2]。目前，我国各家商业银行在目标客户的选择和业务拓展方向上普遍存在趋同化现象。首先，没有基于市场竞争的行业分工，业务范围与经营领域基本一致。其次，在金融产品的设计上不存在互补，相互的替代性和模仿性很强。再次，在客户选择上大都将目光投向国家垄断性行业、大型企业集团、具有良好发展前景的高新技术企业及政府相关部门等，而对与农业相关的产业及中小客户群体则兴趣不大[3]。这种银行体系只在部分金融领域中投入过多社会资源，从而引发剧烈竞争，导致资源浪费；与此同时却缺乏对“三农”和中小企业领域提供足够的金融扶持。由于总体上金融供给和金融需求不匹配，整个金融体系效率无法达到最优状态。
为了重点解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融服务空白、竞争不充分的问题，以实现农村金融服务全覆盖的目标，中国银监会2009年发布了《关于做好〈新型农村金融机构2009年―2011年总体工作安排〉有关事项的通知》。该通知指导农村商业银行组织机构建设以完善农村商业银行特定区域的经营能力。银监会数据显示，农村商业银行体系机构数量初具规模，地域布局较为合理，经营管理日趋完善，服务创新渐具特色，逐渐稳固其以服务“三农”和小微企业为重要经营范围的市场地位。截至2012年底，我国有337家农村商业银行、147家农村合作银行、1927家农村信用社、1家邮政储蓄银行、876位村镇银行家，（其中开业800家，筹建76家）②；截至2012年底，银行业金融机构涉农贷款余额为17.6万亿元，占全部贷款额的26.2%，同比增长20.7%，高于各项贷款平均增速5.6%个百分点③，涉农信贷投放力度不断加大。农村商业银行在利率市场化改革中也意识到了自身存在资本数额不高，难以开展大型金融服务，与大型国有商业银行、股份制商业存在竞争等劣势，但也把握住了以自身特点开展金融服务的优势，部分农村商业银行也取得了稳定的成效。例如，江阴市农村商业银行，在截至2010年末，共投放中小企业贷款余额250亿元，占总贷款余额的84%，占江阴全市中小企业贷款余额的60%以上。
二、利率市场化改革中农村商业银行的风险
一直以来，我国的商业银行在保护性存贷款利率的管制下，只要获得了存款就能获得利润，各银行之间的竞争也采用了利率竞争之外的竞争方式。我国的商业银行主要收入来自于存贷款的利差，利率差收入占银行总收入约有85%，尤其是中间业务不发达的农村商业银行，是在存贷款利率管制的保护下生存和发展的。而利率市场化改变了我国商业银行原有的经营模式和竞争方式，随着利率市场化进程的不断加快，在放开存贷款利率上下限之后，各银行的竞争方式主要会回归到存贷款价格的竞争上。利差的变化和存贷款利率的竞争对农村商业银行的收入和利润有着非常直接和巨大的影响，农村商业银行的经营风险也主要集中到了利率风险之上，即各种金融机构或金融工具间利率水平差距缩小。 第一，负债产品利率竞争的风险。在利率市场化初期，农村商业银行凭借着自身一级法人决策优势，在中央银行发布存款利率可以上浮10%的政策之后，积极上调存款利率，扩大市场份额吸收存款。但是随后股份制商业银行和国有银行也逐渐跟进，通过优质服务挤压农村商业银行的存款总量。毫无疑问的是，在存款利率一致或者相近的情况下，国有银行和股份制商业银行凭借品牌优势、科技能力、综合服务质量等绝对优势，必然会挤压农村商业银行吸收存款的空间。
第二，资产定价能力缺失的风险。商业银行的资产定价能力与其贷款客户的规模和质量成正比，而由于农村商业银行经营特性使得其贷款客户的规模和质量受到极大限制。农村商业银行的市场定位限制了其贷款客户的规模和质量。农村商业银行的市场定位为区域性的小微企业和“三农”部门。在这种定位下，农村商业银行难以跨区域经营，无法将自己的产品和服务延伸到其他城市或者农村，也没有实力设立跨区域的营业网点，经营地域受限；同时由于其客户群体定位于小微企业和“三农”部门，其产品种类、服务质量和资本规模都难以满足大中型企业的融资要求，甚至连一些资金需求比较大、市场风险较高的个人业务都不能开展。
第三，商业银行产品和服务同质的风险。民营银行势必将成为中国银行业体系中的重要组成部分，民营银行的加入增加银行间的竞争。利率市场化进程中必然要求民营资本进入，打破现有银行体制的垄断。2013年7月1日，国务院办公厅发布了《关于金融支持经济结构调整和转型升级的指导意见》（国办发〔2013〕67号，即“金融国十条”），第九条明确提出“扩大民间资本进入金融业”，尝试由民间资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司和消费金融公司等金融机构。此《指导意见》对民间资本进入银行业持鼓励态度，基本破除了民间资本进入银行业的法律障碍，只要民间资本达到了设立银行的法律条件，就有可能加入到银行业的竞争环境中。而2014年4月起，已经有5家首批民营银行获得人民银行、银监会等主管部门的批复，同意其安排和组织开设。它们是浙江地区为阿里巴巴+万向，广东地区为腾讯+百业源，上海地区为均瑶+复星，浙江温州地区为正泰+华峰，天津地区为商汇+华北。这些民营银行的加入必然会加剧该地区的银行业之间竞争，对农村商业银行的业务和发展造成一定影响。
更为甚者，民营银行的市场定位和产品服务与农村商业银行基本相同，这就更加剧了农村商业银行的经营风险。民营银行的立足点最初是地方性、区域性、社区性，市场定位则是小微企业与城乡居民。这些与现行的农村商业银行颇有同质相似之处，一旦这些民营银行设立，其经营范围将会与农村商业银行发生重叠。一般大型国有商业银行、股份制银行其盈利能力较强，不一定会长期参与中小企业和“三农”部门的存贷款业务，也不会设立长期营业网点进行竞争。而民营银行极有可能大力发展地方性金融服务，就与农村商业银行发生竞争。民营银行优势在于，雄厚的民营股东资本实力、更为灵活的决策机制、互联网金融的普及，势必能够充分利用利率市场化的规则与其它商业银行进行竞争。就首批5家获得人民银行、银监会批复同意组建民营银行的公司来看，其相对于农村商业银行的金融优势比较明显。这些组建民营银行的公司均为该地区乃至全国数一数二的大型公司，具有雄厚的资本实力；在金融行业中也有不凡的竞争力，例如阿里巴巴和腾讯在互联网金融中具有强大的网络资源优势，华峰集团在2008年成立的华峰小贷公司已发展至超过16亿元的体量，成为全国第二大小贷公司。
同时，其他同质商业银行的竞争压缩了其贷款客户的规模和质量。虽然农村商业银行是服务于小微企业和“三农”部门重要的商业银行，但是其他商业银行也有可能与之竞争。而在净息差不断缩水的压力下，各银行正加大力量开辟小微企业贷款的疆土，甚至以往对“小微贷”不屑一顾的大银行也把目光转向这一领域。以工行为例，截至2013年6月末，工行小微企业贷款余额已达1.82万亿元，占同期各项贷款的20.7%。
三、利率市场化时代农村商业银行的机遇
第一，发挥传统特色优势的机遇。一是区域信息优势。农村商业银行扎根于地方，地缘、人缘与信息优势依然是农村商业银行最大的优势。农村商业银行扎根于地方，和地方政府关系相对密切，其从业人员本土化也降低了对地方中小企业信息不对称的程度。二是决策优势。从信息来源到信息加工处理再到决策，农村商业银行的存贷款利率决策链条相对较短，从而使交易成本具备优势。三是监督成本优势。这主要体现大在农村商业银行服务于地方，信贷客户群体也集中于地方，地方的信用环境可以促使地方企业重视自身信用，从而在利率市场化条件下，地方企业会更倾向于选择地方银行，并自觉地维护自己在地方上的信用程度。
第二，重新进行市场定位的机遇。避免走多元化、规模化的发展道路，围绕目标客户群体走专业化市场发展之路。农村商业银行注定在规模和总量上无法与大型国有商业银行、股份制商业银行竞争，所以需要定位差异化。目前，我国所竞争。商业银行经营的业务基本雷同，均希望以国有企业、房地产市场、优质民营企业和个人消费金融服务获取利润。总体的业务结构是以存贷款业务为主，电子银行等中间业务为辅的模式。而农村商业银行要借助其传统的“服务三农、服务中小企业”的宗旨，在实际操作中要避免与其它银行同质化竞争，应重新进行市场定位。利率市场化后，农村商业银行如真正做出精品式、特色式银行，不失为一条捷径，从而围绕目标客户群体走专业化市场发展之路。同时清晰界定商业性金融和政策性金融的范围[4]，并积极寻求政策性金融领域内的政策扶持。
第三，产品服务创新的机遇。围绕自身定位和特色，转型升级自身的产品、业务与服务。农村商业银行要迅速融入市场中来，除了要迅速研究政策和产品，及时申报享受利率市场化新出炉的政策产品红利外，更多地是要围绕自身定位和特色，转型升级自身的产品、业务与服务。这其中包括：一是要引进、培养和建立高素质的利率管理与定价能力人才；二是要建立和利用客户大数据信息系统为客户提供定价依据；三是要完善围绕市场和客户走的流程再造模式；四是要细分市场建立多元化的业务结构尤其是要大力拓展中间业务和私人银行业务；五是要快速适应互联网金融新形势下对接电子商务金融服务模式；六是要提取足够的风险准备资金并积极寻求主管部门与监管部门的政策支持。 四、农村商业银行利率市场化的法制构建
金融改革和法律制度构建一直都是相辅相成的，只有将利率市场化的改革成果通过法律的形式确定下来，才能保证本次改革能够长期有效地持续下去。农村商业银行在本次利率市场化的改革中遇到巨大的发展机遇，在明确农村商业银行在我国银行业体系中的定位和历史发展轨迹的情况下，构建适当的法律制度，才能助推农村商业银行的发展。
（一）利率市场化法制环境发展路径的选择
考察各国金融市场改革的历史可知，其主要采取两种发展路径：一种是先完善市场机制，产生金融实践，为了支持和发展市场再逐步对相关制度、法律进行调整，以适应市场的需要，这种制度变迁称之为诱致性制度变迁。另一种是直接立法，大刀阔斧地进行改革，先建立金融改革的法律体系，并以此推动金融改革，这种制度称之为强制性制度变迁。而政府在制度变迁中具有强制力优势。松山公纪认为[5]，政府通过供给作为共同知识的制度安排，在经济中培养一种维持自由试验环境的能力，即保证新制度能自由地建立以及允许现有制度不断被那些更成功的制度所取代。正如大多数制度的形成是自发演进过程和人为设计过程交互作用的结果，我国利率市场化改革是政府推动与市场的自发发展相结合的产物，通过试点培育健全的市场机制，循序渐进地进行金融改革，并最终通过立法确定法律制度。
利率市场化时代商业银行之间的竞争程度会加剧，竞争结果会更加残酷。利率市场化很可能导致金融市场的剧烈动荡，使得存贷款价格暴涨或者暴跌，我国利率市场化要避免的实质性问题是银行系统财务稳健性的下降。阿根廷1977年起实行利率市场化，在此过程中大幅度降低存款准备金率，私有化商业银行，鼓励设立非银行金融机构，允许银行根据资金供求状况自行决定利率，其结果导致实际贷款利率水平急剧上升，大批企业无法偿还贷款而破产，本国商业银行和企业只能向国际金融市场融资。企业破产导致银行业金融危机，外债大量积聚，政府通过发行货币进行干预导致通货膨胀，最终爆发经济危机，标志此次利率市场化改革失败。这次利率市场化失败的关键在于金融市场尚未发展到完善的状态，不足以承受利率市场化改革所带来的金融波动，具体表现在资金的需求和供给严重不平衡，资金短缺压力在短时间内爆发引起贷款利率急剧上升，最终引发一系列危机。而我国的利率市场化改革成果就是政府推动与市场的自发发展相结合的产物，并不能由政府立法单一推动。我国利率市场化的总体思路是先货币市场和债券市场利率市场化，后存贷款利率市场化。各项改革措施是在逐步培养商业银行的定价能力、风险承受能力、营利能力、管理能力，完善金融市场的竞争机制的前提下，采取循序渐进的方式实施的。
（二）农村商业银行利率市场化法制构建的内容
1.农村商业银行的设立制度。2014年3月中国银监会发布的《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》明确规定了农村商业银行的设立制度，而农村商业银行的设立制度关键在于产权结构问题。该《实施办法》中规定农村商业银行的发起人可以是自然人、境内非金融机构、境内银行业金融机构、境内非银行金融机构、境外银行和银监会认可的其他发起人；并且规定单个自然人及其近亲属合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的2%，职工自然人合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的20%，单个境内非金融机构及其关联方合计投资入股比例不得超过农村商业银行股本总额的10%。这种产权制度延续了股份合作制的合作性和互助性的特点，但是不利于农村商业银行形成完善的内部治理结构。据银监会统计显示，截至2012年底，股份制商业银行总股本中，民间资本占比45%，其中农村中小金融机构超过90%。自然人和非金融机构股东持有股份的限制必然导致这些股东没有充足的投票权参与农村商业银行的重大决策，其自身利益无法与农村商业银行的经营结果产生密切关联，不利于激发他们的投资热情。但是民间投资者入股或设立金融机构时以资金效率为决策依据，而在农村中小金融机构中因其股权极其分散导致所有者和经营者之间权责利关系不清，投资者的利益和权利无法有效保障，所以他们更倾向于设立小贷公司等非银行金融机构或者民营银行。设立小贷公司等非银行金融机构不利于中央银行和银监会的监管、使得金融监管和金融调控难以实施，应当通过此次利率市场化改革逐渐将其淘汰和整合。而到2014年8月，只有深圳前海微众银行、温州民商银行以及天津金城银行这三家民营银行的筹建申请获得批准，由民间资本发起设立自担风险的民营银行的投资渠道尚未成熟，也无法满足民间资本进入银行业的需求。自然人和国内非金融机构入股农村商业银行是民间资本进入银行业的最佳渠道之一。同时农村商业银行的组成资本主要来源于当地的政府和民间资本，吸引民营资本也将是其提高资本实力的基本途径。所以，提高民间资本入股农村商业银行比例，拓宽民间资本投资渠道以完善农村商业银行的设立制度是强化农村商业银行资本能力的前提，以应对利率市场化改革中的激烈竞争。
2.农村商业银行的退出机制。完善农村商业银行的退出机制也是增强农村商业银行竞争力的关键措施。长期以来，我国银行业主管部门都否定商业银行破产（退出）制度以保证商业银行能够持续经营，但是否定商业银行破产（退出）制度并不符合利率市场化的改革要求。利率市场化改革必然加剧银行业之间的竞争，而竞争的结果就是淘汰不能适应利率市场化环境的银行，就需要出台相关的商业银行退出机制。农村商业银行破产并不表明农村商业银行在银行业体系竞争中失败，反而一味固守将会导致银行间风险持续加大、重组并购也会加重其他银行负担，将竞争失败的不利因素保留下来，实质上不利于农村商业银行的生存和发展。在农村信用社市场化转制为农村商业银行的改革中，中国银监会发布的《关于高风险农村信用社并购重组的指导意见》中提出了“有效化解风险、提升管理水平、增强支农能力”的工作目标，明确了农村信用合作社的退出机制，并且已经有农村信用合作社破产的实践④。但是目前我国法律法规中关于农村商业银行破产的规定仅在《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》中有一条程序性规定⑤，如何在《商业银行法》和《破产法》适用过程中避免农村商业银行破产带来的金融体系传导性危害和存款人、贷款人债权人利益损失尚不明确。 为解决银行破产所带来的金融风险，中国可以引进国际普遍采用的一项金融防护制度――存款保险制度。存款保险制度直接为民营银行的信用增加了保险杠，解除了存款人的后顾之忧，其若不能与民营银行同步推出，则公众势必无法摈除对民营银行的信用歧视，而这会直接窒息民营银行的生存。且存款保险缺位，民营银行的市场退出渠道也势必无法畅通，从而使民营银行陷入“不能死”的境地[6]。
3.农村商业银行的扶持制度。农村商业银行是由农村信用合作社和农村合作银行改制组建的股份制商业银行，以期采用新型的产权结合方式和组织结构更好地提供农村金融服务，在农村商业银行自身利益的追求中要完成支持“三农”使命就必须要政府提供相应的扶持。但是，改制后的农村商业银行是一个完全以自身利润最大化为经营目标的市场主体，与地方政府建设地方经济的行政目标和以行政命令为主的工作方式存在冲突[7]。当农村商业银行根据市场情况进行商业决策的结果与地方政府的工作目标不一致时，地方政府也缺乏扶持农村商业银行的动力。在此情况下，农村商业银行仍需坚持基本市场定位，以盈利为主要经营目标，将尚未完全开发而又存在大量金融需求的农村市场作为主要的经营范围。同时，中央政府、地方政府应当通过农村商业银行加大对“三农”的金融扶持力度，达到农村商业银行和“三农”建设的双赢局面。国家要通过各种途径支持农村金融机构的发展，这也是世界各国的一贯做法。一般的扶持政策有产业政策倾斜、财政补贴、税收减免、信贷政策支持、反垄断豁免、农业灾害补偿制度等，并且这些政策应在农村金融机构法及其配套法律法规中明确规定下来[8]。金融扶持手段应当多采用市场化的方式，可以增强农村商业银行在利率竞争中的能力，也可以避免行政命令过多地扭曲金融市场。例如，中央可以通过再贷款、定向降准、SLF等金融工具调节农村商业银行的信贷能力，也可采用放宽农村商业银行发行资产支持证券的监管条件以增加农村商业银行的融资渠道。
4.农村商业银行的监管制度。利率市场化改革要求银行业监督管理部门加强监管措施；同时也要求农村商业银行和银行业自治组织加强自身监管，积极推进科学有效的利率风险管理体系。在利率自由化的竞争环境中，中国人民银行作为利率主管机构，应当负责金融机构的利率监管。立法机构可以通过修订《中国人民银行法》，明确人民银行利率管理主体职责，确保及时、准确、全面掌握金融机构的利率定价和执行状况，评估金融机构的利率市场化风险，并会同其他监管机构及时采取有效防范和化解措施。立法机构也应赋予中国人民银行在利率管理领域相应的监督检查权，并尽快颁布法律明确中国人民银行利率监管权力及其运作程序。同时，银监会和各级监管部门应当对农村商业银行业的业务活动及其风险状况进行监督检查，创新风险管理机制。最后，中小银行应当在监管部门推行新的监管体制下加强自身监管力度，构建全方位的风险管理体系，采用先进的风险管理技术，做到审慎经营和开展业务活动。
注释：
①参看中国人民银行的《中国人民银行决定进一步推进利率市场市场化改》一文，http：//www.pbc.gov.cn/publish/goutongjiaoliu/524/2013/20130719184316951 612816/20130719184316951612816_.html.
②参见中华行业研究网的《民营资本进入银行业意义重大》一文，http：//www.chinairn.com/news/20130927/124718131.html.
③参见程瑞华的《银行业协会发布<2012年度中国银行业社会责任报告>》，http：//www.financialnews.com.cn/yw/jryw/201307/t20130704_35994.html.
④参见马树娟的《全国首家农信社破产实为“壳破产”》， http：//www.legalweekly.cn/index.php/Index/article/id/456.
⑤参见《中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法》第七十六条：法人机构有下列情形之一的，在向法院申请破产前，应向银监会申请并获得批准：（一）不能支付到期债务，自愿或应其债权人要求申请破产的；（二）因解散而清算，清算组发现机构财产不足以清偿债务，应申请破产的。申请破产的，由银监局受理并初步审查，银监会审查并决定。银监会自收到完整申请材料之日起3个月内作出批准或不批准的书面决定。
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