欧美农产品价格支持政策的演变与启示
中图分类号：F302；F323.7文献标志码：A文章编号：16748131（2016）06004406
一、引言
农产品价格支持是保护农业生产、促进农民收入增长的重要政策工具。尽管世界各国在经济发展的不同阶段所使用的农产品价格支持政策的名称各不相同，但按基本原理划分，无非有两种类型：一是最低价格，如美国的无追索贷款、欧盟的干预价格；二是目标价格，如美国的差价补贴、欧盟的最高限价（牛若峰 等，2004）。近年来，我国农产品市场出现了高价格、高产量、高进口量等新情况、新问题。2015年12月31日发布的《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确指出：“坚持市场化改革取向与保护农民利益并重，采取‘分品种施策、渐进式推进’的办法，完善农产品市场调控制度。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策。深入推进新疆棉花、东北地区大豆目标价格改革试点。”在这里，中央发出了一个明确的信号，我国农产品价格支持政策的改革不是以目标价格取代最低价格，而是在完善稻谷、小麦等最低收购价政策的基础上，坚持市场化的改革方向，扩大目标价格覆盖的农产品品种范围，并以“价补分离”的方式对农民补贴，保护农民利益。既然如此，就有必要借鉴农业政策比较完善的欧美国家在农产品价格支持方面的有益经验，以进一步完善我国的农产品价格支持政策。
冷崇总（2015）认为，欧美的农产品价格支持政策呈现出向直接补贴转变的趋势，之所以如此，是因为传统的价格支持政策所导致的价格扭曲现象为发达国家所重视。因而，我国应借鉴欧美农业补贴的经验，建立“价补分离”的目标价格制度。段治平（2003）认为，借鉴欧美国家的经验，应改革我国低效率的价格支持政策，将节省的资金用于建立以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容的“绿箱政策”体系。农业部欧盟农业政策考察团等（2012）认为，欧盟已将支持农业的“黄箱”政策转向“绿箱”政策，我国的农业政策也要实现这样的转变，但现阶段还要以“保供给、促增收”为主要目标，形成以支持粮食等主要农产品生产为重点、以价格支持为基础、以直接补贴为主体的农业政策体系；除了完善粮食最低收购价政策外，还应建立重要农产品的目标价格和差价补贴政策。李成贵（2004）认为，欧美在引入直接补贴的同时，并没有取消价格支持政策，考虑到我国农业生产规模小和粮食市场发育不足的现实，不能简单地以农业补贴代替价格支持，应构建由直接补贴（固定补贴）、价格支持（不固定补贴）和生产补贴等构成的政策体系。邱天朝和尹磊（2013）认为，美国的农业补贴政策由反周期补贴和固定直接补贴、营销支援贷款（无追索贷款）差额补贴构成，我国应建立以目标价格为核心的农产品反周期补贴制度，在保护农民利益的同时，发挥市场机制调节农产品供求关系的作用。亢霞（2014）认为，借鉴欧盟农产品价格制度建设的经验，我国也应建立包括粮食最低收购价、目标价格和干预价格等在内的价格体系。
陈颂东：欧美农产品价格支持政策的演变与启示
上述文献在研究政府对农业生产者的价格支持政策时，有的是把价格支持和直接补贴结合起来研究，得出的结论是：由于价格支持属于WTO《农业协议》的“黄箱”政策范畴，因而，对生产者的支持应由价格支持转向直接补贴等“绿箱”政策，但绝不能取消价格支持。有的文献研究了针对农业生产者的价格支持体系，包括最低价格向目标价格的转化，提出应模仿欧盟的“干预价格、门槛价格和目标价格体系”构建我国的“最低价格、目标价格和干预价格体系”。本文基于欧美农产品最低价格和目标价格的演进、配合和转型，探讨最低价格和目标价格对农产品市场机制的影响及其与农产品供求的关系。此外，上述文献在研究农产品最低价格时，并没有注意到最低价格执行方式有保护性收购和非保护性收购之分。本文区分了最低价格的两种执行方式，探讨了保护性收购对市场价格的干扰和非保护性收购对市场价格形成机制的维护，并强调了最低价保护性收购对减少农产品市场价格波动的作用，明确了其执行方式选择的决定因素，进而为完善我国的农产品价格支持体系提供决策参考。
二、欧美经验：农产品最低价格和目标价格长期并存
1.美国农产品最低价格先于目标价格产生，两者长期并行不悖
1929―1933年的世界经济危机导致美国农产品供给过剩，价格暴跌，农民利益受损。为了稳定农产品价格，增加农民收入，1933年的《农业调整法》明确对玉米、小麦、棉花实行无追索贷款，将信贷支持和价格支持有机结合农产品信贷公司给参加农业计划的农场主提供为期10个月的短期贷款，使农场主不急于在收获后价格较低的时候就把农产品卖掉，而等待比较有利的价格时再出售。贷款到期前，如果市场价格高于贷款率，农场主可按市场价出售农产品并归还贷款本息；如果市场价格低于贷款率（单位农产品可贷额），农场主可不归还贷款而把农产品交给农产品信贷公司，并不负担任何费用和罚款。 。20世纪60―70年代，美国农业生产能力过剩，政府降低了价格支持水平，并实行生产限制措施来抑制农产品生产，实施休耕补贴、土地储备补贴和直接收入补贴来增加农民收入。1972年出现世界性农业歉收，美国农产品海外需求增加，再加上美国农业减产，农产品供不应求，价格上升，支持价格已失去存在的必要（岑剑，2014）。于是，1973年的《农业与消费者保护法》开始引入既定价格，实行差额补贴制度。1977年，国际农产品市场再次供过于求，美国重新启动了1933―1972年的无追索贷款，将既定价格改名为目标价格。1995年受WTO“黄箱”规则的约束，目标价格中断实施。1996年的《联邦农业改善和改革法》推出营销贷款差额补贴政府事先规定一个贷款价格，参加了生产灵活性合同的农场主可在农产品播种前按此价格把未来收获的农产品抵押给农产品信贷公司，取得贷款。农产品收获后，如果市场价格高于贷款价格，农民可在市场上出售谷物并偿还贷款；当市场价格低于贷款价格时，农民可以放弃对农产品的赎回，不需偿还贷款。 ，这是另一种目标价格制度。2002年《农业安全和农村投资法案》提出反周期支付政府先确定目标价格，当市场价格和直接支付低于目标价格时，启动反周期支付，二者差额为补贴；相反，不启动反周期补贴。 ，对目标价格补贴制度进行完善（秦中春，2015）。2008年的《食品、环保和能源法》扩大无追索贷款的覆盖范围，改进反周期支付操作方式，提高小麦、大麦油菜籽种子等产品的贷款率和目标价格。2014年的《食物、农场及就业法案》虽然名义上取消了直接支付和反周期补贴，但实际上是以新设的价格损失补贴取代了反周期支付，保留了营销贷款差额补贴。 2.欧盟农产品干预价格、目标价格和门槛价格长期密切配合
第二次世界大战严重打击了欧洲农业。1945年，欧洲的农业生产水平只相当于战前的2/3。农产品短缺，价格飞涨，进口增加，农产品贸易逆差扩大，迫使欧洲国家不得不联合起来共同提高农产品产量。1962年，欧共体成员国中的德国、法国、意大利、荷兰、卢森堡、比利时签订了《建立农产品统一市场的折中协议》，欧共体的共同农业政策开始付诸实施，一直执行到1986年。这期间，欧共体把实行高于世界农产品市场价格的内部价格作为价格支持政策的核心，以彼此相互联系的目标价格、干预价格和门槛价格为支撑。目标价格为农业生产者的指导价格和农产品价格浮动的最高限价，当农产品市场价格高于目标价格时，政府抛售农产品平抑价格，阻止价格的盲目上升，维护消费者利益。干预价格相当于我国的最低价格，当农产品市场价格低于最低价格时，农民可在市场上销售农产品，并向欧盟设在各成员国的市场管理中心申请、领取市场价格和干预价格之间的差额补贴（类似于目标价格补贴制度），或者直接以干预价格将农产品销售到干预中心（类似于我国的最低收购价和重要农产品的临时收储制度）。门槛价格是农产品进口的最低价格，当农产品进口价格低于该价格时，通过对进口农产品征收关税等来维持农产品高价，避免农产品进口对欧共体农业的冲击。
3.与价格支持配套的限产和限销措施
目标价格的实施是以农产品销售量为依据，农民销售农产品越多，政府的差额补贴越多、财政负担越重。最低价格把农产品价格抬高到市场均衡价格之上，导致农产品生产过剩、库存增加、财政负担加重。这样，政府为了避免最低价格和目标价格引起的产能过剩、财政支出增加和支持政策弱化，实行了农产品生产和销售调整计划。美国于1933年执行农产品最低价格时，实施了限制生产的播种面积配额和限制销售量的销售配额；1990年根据上年小麦、玉米、棉花的库存量占使用量的比例确定了减耕面积；1996年《联邦农业改善和改革法》在决定停止对农场主进行有关价格和收入支持补贴时，也解除了对耕种面积和作物品种的限制（陈雪梅，2002）。欧盟在1968年农产品出现过剩后，不仅降低了农产品的干预价格水平，还实施了土地休耕和生产限额政策，迫使农民减少种植面积。
4.价格支持向收入补贴转变
受WTO农业规则的约束，美国从1996年起，就用与价格不挂钩的生产灵活性合同补贴代替实行多年的差价补贴；2002年又用与农产品生产、价格不挂钩的固定直接补贴代替生产灵活性合同补贴；1996年还对农民提供收入保险，使农民能应对生产、价格风险；2008年新增基于农户目标收益的平均作物收入选择补贴。同样，在WTO农业规则的约束之下，欧盟自进入21世纪以来，在降低价格支持水平的同时，向农民提供直接收入补贴，以代替对农民的各类价格补贴。2003年，欧盟开始建立与生产、价格等脱钩的单一农场补贴，并对2007―2013年的价格支持和直接补贴支出设置上限。从2007年起，欧盟建立了强制性调整机制，削减各类农业直接补贴，尤其是对大农场主的直接补贴，将节约出来的资金用于农村发展计划。
三、启示：最低价格和目标价格对市场的影响及其选择
1.最低价格和目标价格对市场机制的影响
由于最低价收购是政府授权收储企业以最低价格收购农产品，那么，这个最低价格执行中就必然成为农产品市场的“托底价格”或“拖市价格”，农产品市场价格一定高于这个最低价格。否则，农民就不会把农产品卖给非政府收购商，非政府收购商也不可能以低于最低价格的市场价格收购到农产品。并且，既然最低价格是农产品市场的“托底价格”，市场价就必然随着最低价的提高而提高，即最低价和市场价是一种“水涨船高”的关系。2004年，我国稻谷的平均最低价为0.72元/斤，2013年提高到1.39元/斤。与此同时，集贸市场上稻谷的平均价格由0.81元/斤上涨到1.46元/斤（耿仲钟 等，2015）。很明显，以最低价收购的方式来实施价格支持政策，农产品的市场价格就不是由农产品供求关系决定，而是由农产品的最低价格的“托底”作用来决定。
目标价格的执行采用的是非政府收购的方式。农民可自行销售农产品，政府对目标价格和市场价格的差额进行补贴。目标价格并不干扰市场价格的形成，市场价格仍然由农产品供求关系决定。
我国农产品最低价格政策的实施采用的是最低价收购方式。2008―2014年，政府基于弥补农业生产成本、稳定农民基本经营收益之考虑，连续6年提高粮食最低收购价，导致我国农产品国内价格高于国际市场价格，在主要农产品连年增产的同时，进口量也大幅度增加。2009年，我国小麦的进口价格为80元/50公斤，国内价格为113元/50公斤，此后的小麦进口价一直低于国内价。2008年，我国的玉米进口价为118.2元/50公斤，国内价格为121.1元/50公斤，2010年后玉米进口价一直低于国内价。到2014年6月，我国进口谷物税后价格平均为1 980元/吨，国内价格平均为3 040元/吨，两者相差1 060元/吨，国内外价格严重倒挂。因而，2011―2013年，我国主要谷物进口量年均增长55.8%，谷物净进口逐年增长的态势基本形成（詹琳 等，2015）。
欧盟原来对农产品的价格支持也是采取最低价收购方式。在干预价格和门槛价格的共同作用之下，欧盟农产品内部市场价格逐渐脱离国际市场价格。1955年，欧盟农产品内部价格平均高出国际价格35%，1965年高出45%，1970年高出52%。在高价格的刺激之下，大约到20世纪80年代，欧盟农产品出现严重过剩。
但是，如果最低价格的执行采取的是让农民自行销售农产品，再由政府对市场价低于最低价的差额进行补贴的方式，那么，农产品市场价仍然由农产品供求关系决定，农产品最低价并不干扰市场价格的形成。美国虽然对大多数农产品规定了最低价，但并没有像我国那样按最低价实际收购，而只是把最低价作为计算对农场主补贴的依据。最低价并不影响市场价，市场价还是按照供求规律波动，国内价格和世界市场价格基本一致（柯炳生，2008）。 最低价保护性收购是政府以最低价购买农产品的行为。政府支付给农民的最低价包括市场价以及最低价和市场价的差额，这个差额就是政府对农民的价内补贴。可见，政府以最低价收购农产品时，价格和补贴是统一的。若农产品最低价格的执行，采取的是非政府收购的方式，则政府只补贴了农产品市场价低于最低价的差额，价格与补贴是分离的。对农产品目标价格的实施，各国均采取非政府收购方式。政府先确定目标价格，农民以市场价格销售农产品。当农产品市场价格低于目标价格时，政府补贴两者的差额，价格与补贴是分离的。如果把“价补合一”或“价补分离”与支持价格对市场机制的影响结合起来分析，就可得出这样的结论：“价补合一”的价格支持方式干扰了农产品价格的市场形成机制，“价补分离”的价格支持方式维护了农产品供求关系调节价格的市场机制。
2. 农产品价格支持水平与类型受制于市场价格、财政能力、出口等因素
（1）美国农产品价格支持与市场价格、出口以及农民收入。美国的无追索贷款是农产品最低价格的原始形式。由于美国是农产品的生产和出口大国，为了保障农产品出口，农产品最低价格必须设定在低于或接近世界市场价格的水平上。否则，过高的农产品价格就会阻碍农产品出口。不过，为了使农场主获得更高的收入，美国还同时使用了目标价格，借助政府差额补贴，增加农民收入。这样，目标价格差额补贴实际上成了出口补贴（速水佑次郎 等，2003）。可见，当美国农产品市场价格过低时，政府引入了最低价格来稳定农产品市场价格。在最低价格的刺激之下，当农产品市场价格过高时，美国又降低了最低价格。当农产品市场价格继续上涨时，政府引入了目标价格来控制价格的过度上涨。
（2）欧盟农产品干预价格与政府财力。20世纪70年代以后，在农产品干预价格的支持之下，欧共体农业生产出现过剩，不得不使用更多的资金用于农产品的收购、仓储，财政支出压力增加。于是，欧盟连续降低了农产品的干预价格，力求使内部市场价格与世界市场价格趋于一致。1992年，欧盟谷物支持价格下调了29%、牛肉下调了15%、乳制品下调了5%，相应地，价格支持支出由1991年的771亿欧元减少到1999年的654亿欧元，其占农业生产者补贴的比重由79%下降到62%。2000―2002年期间，欧盟又分步骤、分阶段将谷物、牛肉和乳制品等农产品的支持价格下调了15%、20%和15%（程国强 等，2011），进一步缓解了农产品过剩和财政支出压力。
3.最低价格和目标价格的使用与农产品供求状况没有必然联系
美国在20世纪20至30年代农产品供过于求时实行最低价格来稳定农产品的市场价格，在20世纪70年代农产品供不应求的背景下实行目标价格。欧盟是在农产品严重供不应求时实行干预价格来保障农产品供给，在农业生产能力增强、农产品供过于求时降低干预价格水平。我国在粮食连年减产、供求紧平衡的条件下，为保障粮食市场供应、保护种粮农民利益，2005年启动了对小麦、稻谷实施最低价保护性收购；在主要农产品供给充裕的2014年，开始锁定小麦、稻谷的最低收购价，并对棉花、大豆开展目标价格试点，尝试进行反周期调节探索。
4.农业资源禀赋和农产品供求关系决定最低价格的执行方式
欧盟和我国之所以实行农产品最低价收购，是因为欧盟和我国在实行这一价格政策时，农产品产量开始下降或供给严重不足。2003年，我国粮食产量为4.316亿吨，是1992年以来的最低水平，比产量最高年份的1998年下降15.8%，比上年减产55%。其中，稻谷产量为1.658亿吨，比产量最高年份的1997年下降17.4%，同比减产5%；小麦产量为8 600万吨，比产量最高年份的1997年下降30%，同比减产5%；玉米产量为1.14亿吨，比产量最高年份1998年下降14%，同比减产6%；大豆产量为1 600万吨，比2002年减产3%。面对如此严峻的农业生产形势，2005年，我国启动了小麦、稻谷最低收购价执行预案；2008年，我国又启动了对玉米、棉花、油菜籽等农产品的临时收储制度（孔祥智，2005）。同样，欧盟也是在第二次世界大战后主要农产品供不应求、农业自给率很低的背景下实行最低价收购制度的。由此可见，欧盟和我国均是为了通过农产品最低收购价的“拖市”作用抬高农产品市场价格，进而刺激农产品供给增加。
而美国农业资源丰富，农产品生产量和出口量都很大，一般不会出现农产品供给不足之情况。因而，美国就不需要像我国那样对农产品实行政府保护性收购。当然，非政府保护性收购的农产品最低价格不会转化为农产品市场的“托底价格”，也不会通过抬高农产品市场价格来刺激农产品供给。
四、结论：我国不应以目标价格代替最低价格，应分品种施策不同的价格支持政策
当前，我国农业面临着粮食产量、进口量、库存量“三量齐增”的反常现象。之所以如此，一个重要的原因是国内外粮食价格倒挂。尽管我国对小麦、稻谷实施的最低价格推高了国内市场价格，但它并非是造成国内外粮食价格倒挂的唯一原因，国际市场价格下跌、人民币升值导致进口农产品价格下降、全球能源价格暴跌导致货物海运价格下跌等都有重要影响。从长期看，引起进口农产品价格下跌的因素并不会一直存在，国际农产品价格肯定是有涨有落。当然，这样说并不是否定近年最低价对国内价格上涨的推动作用。相反，我国自2014年起已经开始锁定农产品最低价格，取消了油菜籽等农产品的临时收储制度。然而，这样做也并不是为了最终取消农产品的最低价格，而是为了更好地发挥最低价格的作用。鉴于我国人多地少的国情和粮食消费量增加的趋势，为了实现“谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略目标，应继续对小麦、稻谷等关系国计民生的农产品实行最低价保护性收购，发挥农产品最低价的“拖市”功能，防止农产品生产的大幅度波动，保障我国粮食安全。
相对于农产品最低价格而言，我国对棉花、大豆等商品率高、与国家粮食安全联系不很紧密的农产品实行目标价格，并不意味着农产品价格改革的方向就是以目标价格代替最低价格，而是为了重塑农产品领域市场与政府的关系，让市场机制在农产品价格形成中发挥决定性作用，政府负责对农民的补贴，即“价格归市场、补贴归政府”。同时，也是为了发挥目标价格的反周期调控功能，当农产品供不应求、价格上涨时，补贴消费者；当农产品供过于求、价格下跌时，补贴生产者，增加农民收入。 当前，我国经济发展已进入新常态，农业生产要适应新常态，从增量扩能为主转向调整存量和优化增量并举。应坚持市场化改革取向与保护农民利益并重的原则，采取“分品种施策、渐进式推进”的办法，完善农产品价格调控制度。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策，根据国内外市场行情的变化以及WTO农业规则的约束，适时调整小麦、稻谷等农产品的最低收购价水平，并把握好调整的力度和节奏（陈颂东，2014）。深入推进新疆棉花、东北地区大豆的目标价格改革，完善补贴方式，降低操作成本，确保补贴资金及时足额兑现到位。按照市场定价、价格与补贴分离的原则，积极稳妥地推进玉米收储制度改革；在使玉米价格反映市场供求关系的同时，综合考虑农民合理收益、财政承受能力、产业链协调发展等因素，建立对玉米生产者的补贴制度。
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