日本城镇化进程中的教育变革及启示
[中图分类号]C912.81；G531.3 [文献标识码]A [文章编号]1673-0461（2017）04-0085-05
作为中国的近邻，日本城镇化在20世纪70年代就已经完成。教育改革作为推动其城镇化完成的重要因素之一，在长达百余年的改革和发展中，形成了一些值得中国教育深入学习的经验。我国2014年提出新型城镇化发展战略，对教育发展也提出了新的要求，如何在今后的改革中更好地为新型城镇化服务，是我国教育面临的一个十分重要的问题。本文拟对日本城镇化进程中的教育改革进行系统梳理，从而为我国更好地推进新型城镇化提供借鉴和启示。
一、日本城镇化进程中的教育变革历程
（一）求技西洋，普及教育：明治维新时期日本教育变革的启动
日本在明治维新以前是一个闭关自守的农业国家，以自给自足的小农经济为主，1853年，“黑船事件”把日本闭关锁国的大门敲开。1868年，日本推翻了占统治地位长达近三百年的德川幕府政权，建立了以天皇为首的新政权，开启了由封建社会向资本主义社会的重大社会改革。为了更好地学习发达资本主义国家的先进经验，1871年12月23日，日本派出了岩仓使团出使欧美各国。该使团经过对欧美各国的经济、制度、文化等领域进行全方位的考察和学习后，将不同国家的先进经验加以提炼和总结，并将之付诸于日本的改革实践之中，其中，最重要的一项改革就是教育领域的改革，明治维新时期日本的教育改革，为日本的城镇化发展作出了不可替代的贡献。
1872年，日本颁布《学制令》，规定适龄儿童6岁入学接受义务教育，分上、下两等，各为四年，总共八年。由于当时的日本国力有限，八年的义务教育难以普及，1879年，日本颁布《教育令》，将普及初等教育年限缩短为四年。之后，日本又根据本国实际情况对义务教育模式作了调整，1880年，义务教育年限缩短至三年，1886年，日本颁布《小学校令》，再次将初等教育年限确定为八年，分两段实施，前四年为义务教育阶段，强制适龄儿童入学；后四年称为高等小学阶段，收取一定的费用。在明确的普及义务教育政策引导下，这一时期日本的初等教育发展十分迅速，据悉，1873年日本初等义务教育的入学率仅为28%，1891年猛增至50.3%，1907年则达到97.3%[1]。自1868年明治维新开始，日本仅用了40年就完成了义务教育普及工作，极大地提高了人口素质。
在普及教育措施的推动下，日本城镇化进程开始启动并迅速推进。这一时期，以棉纺织业为主要代表的非农产业成为日本经济的重要组成部分，大批工厂建立了起来，它们聚集在东京、大阪、神户、横滨等地，人口的不断聚集使上述地区成为日本重要的工商业城市。据统计，1898～1918年间，日本万人以下的城市从213个增加到510个，5万～10万人的城市从12个增加到31个，10万人以上的城市从8个增加到16个[2]。在城市数量迅速增长的同时，城镇人口的数量也迅速增加，1895年只有12%的人生活在超过1万人的城镇中，到20世纪30年代中期，这一比例达到45%，有超过1/4的人口居住在10万人以上的城市中[3]。在日本城市化启动阶段，从事不同产业的人口结构已经发生了改变，从1889年到1920年，日本从事第一产业的人数下降为53.8%，第二产业和第三产业的就业人数比例分别为20.5%和23.7%[4]。
（二）重视应用，发展实科和职业教育：为城镇化快速推进提供人才支撑
在向西方学习的过程中，日本发现，德国实科教育的发展模式十分值得学习，于是开始在国内推行以德国实科教育和职业教育为主的中等教育改革。1872年颁布的《学制令》规定设立六年制的中等学校，成为日本近代中学发展的开端。除了对学制进行改造外，日本还效仿西方建立实科学校，以培养社会经济发展需要的人才。1886年，日本颁布《中学校令》，明确了中学的两种类型，一是实业教育，二是为升入高等学校作准备而实施的基础教育。实业教育由普通中学来实施，基础教育则由高等中学来实施。在课程设置方面，普通中学主要教授国语及汉文、修身、习字、数学、物理、化学、矿物、农科、图画、唱歌及体操等科目，学生毕业后可以直接就业；高级中学实行分科教育，主要开设文、法、理、医、农、商等科目，为升入大学做准备。到19世纪末期，日本出现了一批农业、商业、徒工学校，实业教育的发展已经达到一定水平，同时，日本中等教育的格局也基本形成，分为中学（普通中学和高等学校）、中等技术学校和女子中学。中等教育的迅速发展为日本经济和城镇化发展培养了大批技术人才。高等教育方面，日本主要向德国学习，开始创办现代大学。1886年，日本颁布《帝国大学令》，提出将国家创办的大学改为帝国大学，为日本走上富国强兵之路服务，帝国大学效仿德国大学的模式，赋予大学科研和培养应用型人才的职能，因而将帝国大学分为两部分：大学院和分科大学。大学院以学术研究为己任，分科大学则主要传授专门知识，培养技术型人才。在该法令的指导下，日本于19世纪末20世纪初先后建立了京都、东北、九州、北海道、京城、台北、大阪和名古屋等帝国大学，为国家培养了大批高级人才。职业教育方面，1893年，日本著名教育家井上毅出任文部大臣，他提出“人民实业上的知识是无形的资本，实业乃是富国的基本条件”[5]，作为出使西方国家访问的成员之一，井上毅主张效仿德国，建立职业技术教育制度。1893年，日本颁布《实业补习学校规程》，1894年颁布《实业国库补助法》，要求适龄学生在从事各种职业之前先学习有关实业科目，并对职业教育进行补助。职业教育有了一定的发展。1900年，明治政府以敕令的形式颁布了《实业学校令》，规定实业学校的目的是向从事工业、农业、商业等实业的人施以必需的知识教育，实业学校分为工业学校、农业学校、商业学校、商船学校、实业补习学校等。至此，职业教育制度得以正式确立。 日本在实科教育和职业教育领域的改革，为城镇化的快速推进作出了巨大贡献，这一时期，大量的农村人口不断向当时著名的四大工业带――阪神工业带、京滨工业带、北九州工业带和中京工业带集中。据统计，从1920～1930年，共有1/4的日本人在城市居住，到了1940年，日本城镇化率达37.7%。二战后，日本恢复重建，城镇化步伐得以迅速恢复，到1950年恢复到37.3%。日本之所以能够从战争的泥潭中迅速恢复过来，与其教育改革储备了大批的实业人才有很大的关系，正是在这样一批人才的支撑下，日本迅速摆脱了战争的阴影，城镇化发展又开始了新的步伐。
（三）建立公平?c质量兼具的教育体系：日本城镇化后期的教育模式变革
战后日本的教育改革是极为深刻而全面的：首先，在当局的不断努力下，日本教育普及率世界居首，最大限度地保证了人民的受教育权，维护教育公平。1948年，日本中小学入学率很快就达到了99.27%，至1965年，日本义务教育入学率已达99.8%[6]。1955年，日本在25岁以上的人口中，受过高等教育的占3.1%，受过中等教育的占12.6%，受过义务教育的占78.3%，三项合计共占94%[7]。在义务教育飞速普及的同时，日本十分重视高中教育的发展，从初中毕业生升入高中的入学率看，1950年仅为42.5%，1955年为51.5%，1961年上升到60%，1965年达70.7%，1970年上升到82.1%，1975年上升为91.9%，1980年高达94.2%[8]，也就是说，战后的日本在恢复重建之时就制订了十分清晰、明确的发展基础。教育的目标和思路，并不遗余力地进行推动，短短30多年的时间，日本就成为世界上基础教育普及率最高的国家，教育的高度发达为日本城镇化发展积累了雄厚的人力资本，注入了强大而持久的动力。在高等教育领域，1970年，日本高等教育入学率达到24%，进入高等教育大众化阶段，1990年，这一比例提高至36.3%[9]，目前，日本大学入学率达到53.9%[10]，是世界上高等教育普及率最高的国家之一。其次，日本教育发展中十分重视教育公平，日本在教育改革过程中十分重视教育公平的重要性，并对于如何更好地促进教育公平进行了一系列全面的改革。例如，日本基础教育领域实行严格的教师轮换制度，即规定发达地区的中小学教师必须到偏远地区任教，并达到规定的年限。这一教师轮换制度有效地解决了偏远地区由于师资力量缺乏而导致的教育质量低下等问题，有效地保护了偏远落后地区适龄儿童的受教育权。又如，日本中小学教育虽然竞争激烈，但日本采取了有效措施规避了这种竞争，日本的中小学校倡导学生通过与自己过去的成绩比较的方式来提高成绩，而不是让学生去与其他同学竞争，日本的小学不会让任何学生留级，同时入学的儿童一起学习全部课程，一起毕业。学校的成绩表只评定学生的操行品质，不评定课程成绩。这一措施有效地保护了学生的求知欲，缓解了学习压力，使每一个学生都能在宽松的氛围中学习和成长，这也是教育公平的一个重要体现。
日本在城镇化后期对教育质量和教育公平的重视及其进行的一系列重大改革，使日本走上了快速恢复重建的道路，在短短20多年之内就进入高度城镇化阶段。自1955～1973年，日本经济发展迎来黄金时期，工业生产年均增长13.6%，18年共增长了8.6倍，农业年平均转移率达到3.6%，城镇化水平年均增长约1个百分点，人均GDP达到6 000美元。工业化的迅速发展使日本的城镇化进程也快速推进，从1963～1973年，平均每年有近80万的剩余劳动力转移到城市，在第二产业和第三产业工作。到了1970年，日本的城镇化率达到72.1%，形成了东京、大阪、名古屋三大城市圈，实现了高度城镇化。
二、日本城镇化进程中教育改革的主要经验
（一）充分认识到教育发展对城镇化的促进作用，把发展教育作为推进城镇化的首要任务
日本对发展教育的重视程度没有一个国家能够与之比肩。明治维新时期，日本出使团从欧美学习归来后，认识到西方国家的先进性与其国家的人才培养模式密切相关，日本随即开始学习西方国家（主要是德国）的教育发展经验。在城镇化初期，日本十分重视普及教育，并在短时间内使教育普及程度达到了一个很高的水平，时至今日，日本仍然是世界上教育普及率最高的国家之一。日本在经济高度发展的20世纪六七十年代，教育迅速普及，到八九十年代，已经成为大众教育社会，全面普及九年义务教育，90%以上的适龄人口达到高中毕业程度，50%以上的适龄人口达到大学毕业程度[11]。可以看出，日本对教育发展是极为重视的，正是日本对教育发展的高度重视，使日本能够顺利开启城镇化，即使是经过了两次世界大战的洗礼，仍然能够在短短20多年时间里进入高度城镇化发展阶段。
（二）重视教育公平，采取有效措施保护城乡适龄儿童合法的受教育权
日本对教育公平的重视是扎根在国民的思想意识之中的，“不论是日本的孩子还是家长，他们都认为，只要刻苦地努力去做某件事就一定会成功，如果不成功，那只能表示自己的努力不够……如果孩子学习同样的东西，就会成为具备相同才能或能力的人”[12]，由此可见，日本特别重视在教育过程中给予每一个孩子同等的受教育条件和教育机会，因此他们采取了一系列措施来保护城乡适龄儿童合法的教育权利。例如，日本建立了完善的法律制度，从《宪法》到《教育基本法》，再到一些专门针对偏僻地区法律如《偏僻地区教育振兴法》，都对适龄儿童享有平等的受教育权做了明确的规定。日本普遍采取的教师流动制度，也是为了最大程度地保障偏远地区适龄儿童的受教育权。此外，日本还通过建立完善的财政保障制度来合理地分担教育责任。例如，日本的教育投入由国家财政和地方财政共同承担，其中中央政府和地方政府大约各承担50%，2005年的教育审议会咨询报告进一步重申了国库负担1/2办学经费的制度，最大程度地确保各级各类学校能够有充足的经费来办学。经过多年的努力，当前日本的中小学在办学条件、办学规模方面均差别不大，办学均等化程度高，各地区适龄青年的教育机会得到了很好的保障，有效地促进了日本城镇化的快速发展。 （三）注重人才结构与城镇化产业发展之间的适应性
日本教育改革非常注重与城镇化产业结构调整之间的适应性，能够根据产业结构的需要及时调整发展方向，以便更好地为城镇化产业发展服务。1955年，日本三大产业的比重为38.8：28.7：32.5，1956年起，日本产业结构开始进行调整，第一产业比重不断下降，到1989年下降至2.9%；第二产业比重迅速攀升，到1989年达到32.9%；第三产业比重逐渐上升，到1983年更升至60.8%[13]。为了适应产业结构调整的要求，日本职业教育进行了一系列重大改革，包括进行综合学科分解，使学科与职业发展之间建立更加紧密的联系，例如，把商业学科细分为经理科、事务科、信息处理科、秘书科、营业科、贸易科等，从1966～1978年，学科种类从218种发展到了251种，仅工业学科就达到了117种[14]。学科的细化使教育培养出来的人才有更加明确的就业方向，适应了日本城镇化后期产业发展对人才的需求，推动了日本城镇化的成功完成。
三、日本城镇化进程中的教育变革对中国的启示
日本城镇化进程中的教育改革及其经验为我国新型城镇化背景下的教育发展提供了良好的借鉴。目前，我国尚处于城镇化加速发展时期，同时也面临着城镇化发展模式的重要转折。要适应新型城镇化“绿色低碳，信息化、工业化、城镇化和农业现代化同步协调发展”的要求，必须进行教育改革，实现教育现代转型，更好地为新型城镇化服务。
（一）加快推进农民工子女异地升学考试改革，维护城镇化进程中的教育公平
城镇化快速推进给我国教育带来的一个主要问题是农民工子女的教育问题，由于户籍的差别而导致的教育机会不公平成为了近年来我国推进教育公平的主要障碍。经过近年来的不断努力，农民工子女在城市入学问题得到了较好的解决，目前有超过80%的农民工子女能够在公办学校就读。但是，受到户籍的限制，农名工子女升学考试仍然存在很多亟待解决的难题。2012年8月，由国务院办公厅转发教育部、发展改革委、公安部、人力资源社会保障部的文件《关于做好进城务工人员随迁子女接受义务教育后在当地参加升学考试工作意见的通知》中指出：“各省、自治区、直辖市人民政府要根据城市功能定位、产业结构布局和城市资源承载能力，根据进城务工人员在当地的合法稳定职业、合法稳定住所（含租赁）和按照国家规定参加社会保险年限，以及随迁子女在当地连续就学年限等情况，确定随迁子女在当地参加升学考试的具体条件，制定具体办法。各省、自治区、直辖市有关随迁子女升学考试的方案原则上应于2012年年底前出台。” 在该文件的指导下，各省市陆续出台了异地中考和高考政策，但都对随迁子女在迁入地参加中考和高考设置了很高的门槛，绝大多数随迁子女仍然不能实现在迁入地参加考试。例如，北京市规定，非本地户籍考生只能报考北京的中等职业院校，还必须满足3个条件：“在京有合法稳定职业已满3年；在京连续缴纳社会保险（医疗保险或养老保险）已满3年，不含补缴；随迁子女具有本市学籍且具备在京连续就读初中3年学习年限”，此外，进城务工人员还要持有在有效期内的北京暂住证或工作居住证，并在京有合法稳定的住所[15]，其他地区出台的异地中考政策也对随迁子女设置了诸多限制，这些限制真实地体现了随迁子女和本地户籍子女在升学考试中的巨大差异，是一种显著的教育不公平现象，严重损害了随迁子女平等的受教育机会。
日本城镇化进程中的教育公平改革措施能够给予我国很好的启示，首先，应当充分认识到教育公平对城镇化进程顺利推进的重要意义，切实推进教育公平。如果不能保障外来务工人员子女平等的受教育权，就不能建立起民主、平等、公平的城市社会，那么城镇化最终仍然是不会成功的。其次，为进一步妥善解决异地升学考试问题，也应当采取一切切实的改革措施。例如，针对异地中考问题，应当在推进户籍制度改革的同时，通过扩大本地高中阶段学校的办学规模、加强发展民办教育的方式来增加随迁子女的受教育机会；针对异地高考问题，在当前流入地学龄人口规模不断扩大，流出地学龄人口逐步缩减的趋势下，应当根据本地高中阶段教育规模来适当增加高校录取的比例，而不再以户籍为标准来分配高校在各地的招生名额等。通过上述改革措施，切实改变当前异地升学中存在的棘手问题，推进城镇化进程中的教育公平。
（二）树立大职教观，完善职业教育人才培养体系
日本的经验表明，职业教育的完善和发展?Τ钦蚧?的持续推进具有不可替代的作用。职业教育通过提升人的职业技能，促进流动人口在城市就业，从而为其在城市稳定生活提供保障。目前，我国新生代农民工数量已经占到农民工群体的70%以上，他们中的绝大部分接受过一定程度的教育，对城市生活具有较高的诉求，但由于职业技能低，在城市中难以获得稳定和高收入的工作，难以融入城市社会。造成新生代农民工群体就业困难的一个主要原因是在其前期的教育经历中缺乏系统的职业技能的训练，因此，我国的教育改革中不仅应该加强对现有农民工进行职业技能培训，更重要地是从整个职业教育体系出发进行重新设计，增强劳动力的职业性。树立大职教观，完善职业教育人才培养体系，就是要以系统论、生态论为理论视野，全面考量职业教育的外部社会需求，深入研究职业教育的内部发展规律，多元探索职业教育与普通教育的融合模式，即通过全面探究职业教育的外部适应性、内部延展性和“内”、“外”互通性的各个要素及其关系，构建更具包容性的现代职业教育体系[16]。现代职业教育体系的构建应当着重从以下两个方面入手：一是在纵向上，从初等教育开始进行职业启蒙；中等教育进行职业准备，培养职业理想；高等教育阶段获取职业能力、培养职业素养。二是在横向上，把普通教育和职业教育融合起来，实现普职沟通。只有建立起完善的职业教育人才培养体系，才能从根本上解决我国新生代农民工在城市就业的难题，推动人的城镇化，提升我国的城镇化质量和水平。
（三）及时调整高校专业和学科设置，适应产业发展对人才的需求 随着城镇化的深入推进，我国产业转型升级的步伐将逐步加快，产业发展要求有相应的人才结构作为支撑。因此，高校应当密切关注市场需求，及时调整专业和学科设置，为城镇化培养适合的人才。目前，我国制造业十大重点领域（数控机床和机器人、生物医药、农机装备、节能与新能源汽车、新材料、电力装备、海洋装备、轨道交通、航空航天、信息技术）的中高层次研发人才和技能人才均存在不同程度的缺口，有些领域或高中低各端人才培养均存缺口[17]。高校内部的人才培养普遍存在着教学内容陈旧，跟不上产业发展步伐的需要、培养模式单一，无法满足市场对复合型人才发展要求等问题。要解决这一问题，必须切实根据我国产业发展要求，重新设计高校学科和专业结构，转变人才培养模式。一方面，应当通过深入调研，准确把握当前不同领域的人才需求和人才供给现状，对于需求不足的专业，应当进行科学预测，扩大培养规模，转变培养方式，重视对研发人才、高级技能人才的培养，完善多层次多类型的人才培养体系；另一方面，对于需求过剩的专业，应当逐步缩减培养规模，优化培养过程，提升培养质量，使人才结构与市场需求相匹配。
