中国立法过程中的非正式规则（下）
出处：论文网
时间：2003-04-22
从现在的趋势来看，党组的地位和作用仍在提升。十三大党章虽曾出于党政职能分开的需要，在部分修正案中取消了在政府机关、经济组织和文化组织中设立党组的规定，但几年之后的十四大党章不但恢复了十二大党章对党组的规定，而且增加了党组“讨论和决定本部门的重大问题”和指导直属单位党组织的工作的内容(王仁琴、凌传茂，2000，p．303)。近年来人大的实际工作也证明党中央正越来越重视各级人大常委会党组在联结人大与党组织，以及在立法过程中的“把关”与“核心”作用。除了党组制度以外，执政党还可以通过控制党在立法机关中的成员的方式实现自己的立法意志，这就是党内督导制度。西方两党制或多党制国家的政党常常在立法机关中采用这种方法，即由党内督导员负责联系本党成员，了解他们对某一法案的投票倾向，并说服和督促本党成员在投票中与本党保持一致等等。可见，党内督导制度完全是一种内部的、非正式的组织手段，其作用力大小同政党组织的强弱和政党领导人对该制度的看法与偏好有直接的关系。形式上看，中国的执政党并未建立“党内督导制度”，但事实上每次人大开会前，人大代表中的共产党员都会照例参加“组织生活”，听取党组织传达党中央的指示或精神，领会党中央的立法意图。与美国日益松懈的政党控制力相比，中国共产党的这种组织“动员”无论在深度还是在广度上都高明得多。1980年代以来，党组织对人大中的党员代表的纪律约束和组织约束比之过去，都有所松动。但这种松动并未达到需要从形式上及制度上建立“党内督导制度”的程度，因为迄今为止党的意志始终在立法过程中得到了贯彻，全国人大或其常委会从未否决一项已经得到党中央授意的法案，也没有哪一部法律未得到党中央的事先批准却在全国人大或其常委会中通过了。
③“栓叙制度”——表面上的合法化途径
无论如何，党组都是一种内部的、非正式的机制，它的地位和作用不能(或没有)体现在任何规范性法律文件中，甚至在党内，它都不是一级党的正式组织，而只是一种派出机构。要想使党的立法领导合法化，哪怕是间接地合法化，还需要能够公开指导人大工作的其他途径。这一任务是通过“铨叙制度”实现的。铨叙制度包括一系列党组织能够行使任免权力的领导职位，为这些职位准备的后备干部或候选人的名录。以及进行适当的人事变动的机构与程序(Burns，1989，p.ix)。长期以来，它一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段。党把经过考察后的党的优秀成员选派到各个部门、各级政府、以及重要的人民团体、社会团体的领导岗位上担任领导干部，不仅大大延伸了党的影响力，而且实现了对这些党或非党部门的合法领导。因为一般说来，关键国家机关和政府部门的关键首长同时又会是同级党委或党组的主要成员，这就使他们受到党纪(包括党中央的各项命令、指示)和国法的同时制约。党中央以党的名义向这些领导人发布命令和指示，这在法律上是完全无碍的。问题的关键在于，如何保证这些人员的任命能够始终符合党中央的意志?
“推荐干部”是党进行政治领导的重要内容之一，但如果这种权力仅仅是“推荐”，那么无论在名义上还是实际上都无法确保重要国家机关的领导人任免与党中央一致。而要保证这种一致，“推荐干部”必须演变为或在事实上具有真正的任免干部的权力，但这种转化不可避免地会把人大的人事任免权这一宪法赋予的重要权力转移至党中央手中。
在全国人大中，直接由共产党中央委员会控制的干部名单包括其常委会委员长、副委员长、秘书长、副秘书长及委员，党组的书记、副书记及其他成员，专门委员会的主任、副主任等(Burns，1989，p123)。常委会党组一般由党员委员长、副委员长加秘书长组成，和在立法中起核心领导作用的委员长会议的成员(由委员长、副委员长和秘书长组成)大体一致。这种一致或许正可以解释为什么在实践中委员长会议会成为全国人大常委会真正的核心。它领导着全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作；所有提交代表大会和常委会的议案实质上都由它决定；它可以通过发布委员长会议纪要等方式决定常委会的立法程序，发布常委会加强同代表联系的意见，常委会的人事任免办法等(蔡定剑，1998，pp243-244)。在委员长会议中，委员长又起着核心作用。党中央对委员长人选的确定很可以反映当时党对人大工作的重视程度。从第一至第九届全国人大的情况看，第一届(1954-1959)、第五届(1978-1983)和第九届(1998至今)人大的常委会委员长分别由党的领导人刘少奇、叶剑英、李鹏担任，显示出在各个历史阶段和历史背景之下党中央对立法工作的重视。第一届人大适逢第一次重建法制时期，党和国家领导人都满怀信心地准备建设社会主义的民主和法制，对宪法和法律都很尊重(毛泽东，1977，p129，pp358—359；刘少奇，1985，p168，p452)。第五届人大是文化大革命以后召开的，恰逢第二次法制重建，党的十一届三中全会决议明确提出，要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究等新时期法制建设的举措，表现出重建法制的极大信心与决心。李鹏任第九届人大常委会委员长，在某种程度上也直接体现了在提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标后，人大与立法地位的进一步上升。当然，对此问题的深入阐述将涉及中国立法的另一个非正式规则——人格化因素的作用，而这是下文的主要论题。
三．人格化因素的作用
中国的政治是一种具有特殊的、高度人格化性质的政治，最主要的政治权威不是存在于客观化了的法律或道德准则中，而是存在于对领导、上下级关系等的理解与体会之中(Pye，1995，p.39)。今天的中国，既不存在充分内化的、足以控制官员行为的法律制度，也不存在类似的道德秩序，这就为一种非正式的、人格化政治的盛行提供了温床。非正式因素在每一级的每一个政治组织中发挥作用，越往上越重要，直至最高层政治(Ditmer，1995，p17)。在毛泽东以后的时代，由于意识形态的重要性和号召力相对下降，中国的领导人开始越来越多地诉诸正式—合法的合理性，以此作为获得合法性的最有效的途径，从而开始建设社会主义法制，提高人大在立法过程和决策过程中的地位，并加强立法工作。但同时，意识形态的销蚀以及定义明确的民族主义理想的医乏也从侧面使得政治精英之间的个人联系和政治领袖的人格化力量成为可能整合该制度的重要因素。
1．得益于非正式因素的正式政治组织：人民代表大会的发展
人格化的权力结构是相对自足的，即使在正式的政治结构缺乏的情况下也能够发挥作用。与这种自足性相联系的是，正式组织成为依附于非正式的政治结构的因变量，往往由于任命了一个强有力的领导人而影响力大增。1980年代初之后中国人大在立法过程中影响力的上升很大程度上可以归结为彭真、万里、乔石、李鹏等党的领导人担任全国人大常委会委员长，以及1980年代中期大批老干部“退休”到人大系统这样的事实。
彭真是改革开放后第一个对人大立法工作提出了自己的鲜明观点(经验立法)并极力主张提高人大在国家政治生活中的地位的资深领导人。彭真不但有丰富的立法经验，而且有必要的人际关系和个人威望，这些构成他的人格化权力的政治基础。委员长这一职位只是他发挥个人影响力的正式舞台而已。六届人大期间，彭真直接主持修改了宪法，确定了新的立法权限划分体制(承认了地方人大及其常委会制定地方性法规的宪法地位)，大大增强了人大参与立法与决策的能力与效率。不仅如此，六届人大也加强了人大常委会的组织制度建设和工作机构建设(全国人大常委会办公厅，1990，p.545)。在1983年以前，全国人大只有民族委员会一个专门委员会，而1983年之后开始设立6个专门委员会和一些研究机构如政策研究室、图书馆、出版社等，这都改变了人大在立法过程中被动的局面。这种职业化和专业化N4顷向在第七、第八、第九届全国人大期间得到了延续。
尽管邓小平在1978年之后强调“制度化、法律化”，并肯定人民代表大会制度是我国的根本政治制度(邓小平，1993，p．17)。但他同时也一再强调服从中央统一领导的重大意义，“中央就是党中央、国务院”(邓小平，1993，p218)，作为国家最高权力机构的全国人大基本不是一个决策机构，一个应该被服从的权力机关，而只是一个“制定法律”的机关，只有当打击刑事犯罪、经济建设或维护稳定需要运用“法律手段”或“法律武器”的时候，立法才会提日程立法(邓小平、1993，p.156、p.194，p.208)。这就为人大留下了可操作的余地。在党的领导与立法之间的关系上，彭真明确提出党对立法的领导只能“管方针、政策和原则问题”，而不应涉及到具体问题(“党管不了那么多，也不必管那么多”，彭真，1989，p.62)。这一观点不仅为以后的各任人大领导人所承认和强调，并成为党中央和人大实际工作中遵循的一条不成文规则，并在1991年的党中央文件中得到了明确的表达。此外，彭真还提出在人大与国务院的关系上，国务院只是全国人大的执行机关。这虽然是在重复宪法的有关规定，但却体现了彭真对人大真正承担起“权力机关”职责的期望。1980年代初期人大的发展以及相对于党和国务院在立法过程中影响力的增强，在很大程度上应归功于彭真的人格化权力和个人素质。如果说彭真使人大在文革后得到了初步的发展，那么邓小平领导的“废除领导干部职务终身制”则从另一方面加强了人大的发言能力。党内“退休”的老干部一般有三个重要去处：党中央顾问委员会(截止1997年)、全国人大常委会及政协全国委员会。一些党内老干部退休到人大，客观上使彭真时期的人大常委会成为党史上最强大的常委会之一(能够与其一较高下的恐怕只有现在的九届人大)，它囊括了至少七名前政治局委员，此外还有几十名党的中央部门和国务院系统的部长和副部长级干部(Tanner。1999，P113)。这些人都拥有大量的组织性资源和专门的政策知识。他们虽然没有在党内和政府内掌握正式权力的正式职务，却仍拥有从属于自身的人格化权力，并把这种权力结构带进了人大常委会，从而一定程度上实质化了源于人大的正式权力。由于1982年的宪法不允许全国人大常委会委员同时担任国家行政、司法、检察等机关的职务，邓小平的“年轻化”举措又使他们丧失了在党内的正式职权，在整个1980年代和1990年代，全国人大常委会中的强力领导人越来越致力于把人大这一有着巨大合法性和发展潜力的结构变为自己影响决策、发挥“余热”的舞台。他们在进入人大之前在党中央或政府机构中担当重任的资历，则为这种影响提供了条件。这种状况，既可以解释人大内部工作机制制度化、法律化的进展(各种《议事规则》、代表联系制度的建立)，也可以说明常委会成为人大立法的核心的原因。同时，在党、政、人大三者之间的关系上，一个显而易见的趋势是，人大对立法过程的介入正越来越早，对法案的起草和审查的程序也越来越严格(从二审制到三审制)。相比之下，党中央对立法过程和立法机关的控制正在逐步放松(Tanner，1994b，p.381.)，而国务院及其各部门在立法过程中行使人大的立法权力或改变法律的原则和内容的余地也越来越小。
2．受人格化因素影响的立法过程
近二十年多来，对中国的立法过程产生过巨大影响的高级领导人中，邓小平和彭真是最重要的两个。有趣的是，这两位领导人对待立法问题的看法却存在很大的差异。邓小平在1978年之后的主要讲话中只有一次集中谈到立法问题，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”鉴于邓在实质上是中国这一时期政治格局的缔造者，这次讲话成为以后很长一段时间内指导立法工作的方针，尤其是“有比没有好，快搞比慢搞好”的结论，加上后人总结的“多比少好”，成为所谓的“三好立法方针”(周旺生，2000，p.54)。改革开放初期的许多法律规定过于原则化，政策痕迹明显，或者相互冲突，更有甚者，法律几乎在颁布的同时就发现需要修改，从而不得不在短短几年时间里一再修改，不仅破坏了法律的权威性和稳定性，而且浪费了立法的人力、物力。如果说邓小平注重从经济建设和法制建设的紧迫性来规定立法原则的话，彭真对待立法的态度要稳重得多。他更关注法律本身的稳定性和权威性，要求通过制定稳定的法律(以实践证明是正确的政策为基础)来树立法律在人民群众中的威信(彭真，1989，p.139，p.267)。这种“经验立法”的原则与邓小平的“三好立法方针”同样指导着六届人大以来的人大立法工作。彭真的本意可能是想通过强调法律的权威性来树立人大的权威性(作为判断党和国家政策是否“正确”的“裁断人”)，而事实上“经验立法”却极大地限制了人大在立法过程中所处的地位。相对于党中央和国务院，前者是许多重大立法的决策者，后者则是绝大多数国家政策的发布者和立法法案的起草者，人大在实质上只是一个“议程接受者”而非“议程确定者”(Tanner，1999，p108)，因为法案在提交到人大审议之前，早已经过了党中央、国务院及其部委的反复讨论，并在实际中经过了多次修改，人大可发挥的余地已经非常之少了。当然，这不能完全说是“经验立法”的结果。“经验立法”原则与“三好立法方针”虽则强调的重点不同，甚至相反——一个强调法律的稳定性，一个注重法律制定的快捷和适时，但在立法过程的实践中，它们却产生了部分相同的结果，即，使人大的立法从属于党和国家的政策。“经验立法”使人大制定法律的经过变成对政策的确认与“合法化”过程，成为以另一种方式表达的政策，甚至直接就是政策化的法律；“三好立法方针”的出发点就是法律应该为党和国家的现行政策服务，也就是说，人大的立法应以政策为导向，政策需要什么法律，需要多少法律，人大就应该制定什么样的法律(邓小平，1993，p.132，p.286)。由于当代中国的绝大多数政策都是由中国共产党和国务院制定的，人大立法从属于政策的局面就造成人大系统在整个立法过程中的从属地位。就中央立法而言，全国人大及其常委会在中国立法过程中的“多元舞台”上只能屈居党和国务院之后。时至今日，人大的领导人虽已很少再提起“经验立法”和“三好立法方针”，但立法为国家大政方针服务，应该围绕经济建设的需求进行，并以经济立法为主体的观点却延续下来，并被历任人大领导人重复着、强调着(田纪云，1998；李鹏，200l，p.6)。
1988年后，随着彭真的去职，人大的领导人开始超越经验立法的原则，在确立和推动立法议程，尤其是以往由国务院控制的经济立法方面扮演了一个更为积极的角色(Tanner，1999，p.108)。这一过程随着李鹏在1998年担任全国人大常委会委员长而达到高峰(“发挥法律对改革实践的引导和规范作用”)(李鹏，200l，p.5)。李鹏所主持的第九届人大，无论就其领导集团的实力还是其在立法过程中的影响力而言，都是几十年来最强的。李鹏本人曾长期担任国务院总理一职，积累了大量的个人威望和工作经验。这些人格化权力基础大多数跟随李鹏进入九届人大，其中包括至少五位曾于八届人大期间担任部长的专门委员会的成员，两位政治局委员姜春云和田纪云，此外还有数十位前部级、副部级干部、军队高级将领和地方大员。与1980年代中期同样人员显赫的人大领导成员相比，这次人大常委会中的实力人物并不是“退休”或“半退休”到人大，而是正式进入人大并打算实实在在干一番事业的。九届人大的第一年，就在立法程序、机构建设、法律监督、宣传报道等方面进行了有力有效的改革。自九届人大常委会第二次会议起实行的立法草案“三审制”，不仅有助于立法质量的提高，更重要的是增加了法案在人大这一“立法舞台”上被审议、被影响的时间和程度，从而在事实上强化了“从法案到法”的过程的重要性。重要的法案由全民讨论、到基层进行立法调研等举措对于以往立法远离公众的做法也是极大的改进。这些都体现了新一代人大领导人希望加强人大的权力地位的努力。
四. 无法选择的结果
邓小平早已意识到了中国政治中所存在的“非正式性”——党政不分、以党代政，以及权力的人格化特征。1978年底，在对“文化大革命”的深刻反思中，他提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”(邓小平，1994，pp．136-137)。此后的若干年间，他始终在重复、强调这一观点(邓小平，1994，p.293，p．307，pp.318-319)，并致力于中国政治的制度化和法律化。但邓小平对人大和立法的重视程度是有限的，他把大部分精力放在解决政党与政府之间的关系，以及党的领导制度等问题上，对党法关系则较少论述。况且，党与立法的关系(所谓“党法关系”)是任何想实现中国政治的制度化和法律化的改革者都无法回避的问题，正确处理党法关系不但是中国立法改革的当务之急(周旺生，1995)，而且直接关系到邓小平一再提出和强调的“制度化、法律化”目标的实现。
如果把立法过程的“制度化、法律化”当成1978年以
来中国立法发展的目标，那么毫无疑问，这也是一个消除“非正式规则”的过程。就前者而言，执政党对人大和国务院等机构立法活动的领导没有任何法定规范的约束，也缺乏任何政党之外的力量的牵制，党在立法过程中究竟应该扮演什么角色，承担什么功能，这些都取决于党本身；就后者而言，立法过程中的角色分配不是由制度确立的，而是随着党、政、人大三者的政治领袖所拥有的人格化权力和资源的分布而改变的。二十多年的实际证明，邓小平的“制度化、法律化”的要求尚未完全实现。对于立法过程来说，制度化和法律化的进展往往表现在人大和国务院内部的立法程序上。各种议事规则和各种制定办法的出台的确在很大程度上规范了法律、法规和规章的制定程序；代表联系制度和监督机制的逐步完善和固定，从另一个方面促进了人大工作的制度化和法律化。然而，对于中国当代的立法过程而言，最重要的因素不是有权立法机关的内部规则，而是执政党、国务院和人大三者之间的外部联系，是他们各自在立法过程中的作用与关系，即外部的规则。改革开放以来，中国的立法工作有了极大的改进，但在这一点上，还有待完善。人大在立法过程中应有的最高地位仍未得到充分体现，尽管党中央对立法过程的控制力在削弱，人大仍处于与党、国务院相比最弱的那一方面。与此同时，人格化的权力结构仍然存在，甚至有很大影响。
正如本文开头所说，非正式规则在中国不是理性选择的结果，而是无法选择的结果。当然，中国立法过程中展现出来的非正式规则只是其冰山一角而己。全国人大、全国人大常委会和国务院等立法主体之间的立法权限的划分本身就不十分清晰，造成以上三者长期无法明确各自的权力范围，只能借助于惯例、习惯等非正式规则协调关系；加之实际中还必须贯彻党中央对立法的领导，更是加剧了立法过程的复杂性与随意性。也就是说，中国的立法过程几乎是先天性的“正式规则不足”，又加上后天性的缺陷。这种情形反映了执政党所面临的两难境地：一方面，执政党必须体现宪法和法律是“人民”制定的，这个国家的统治者是“人民”，是“人民”在当家作主，因而它不能直接在宪法或法律中对党的领导做任何实体性的规定，以免有”一党之法“之嫌。事实上，在党的历史上，除了个别时期外，它从未忽视法律形式对统治“合法化”的重要性。但另一方面，当代中国的政治制度和框架的确是中国共产党一手造就的，坚持党的领导是维持这一制度的根本要求，这种地位使得它必须对国家中的重大立法进行干预，以免偏离本党的政治方向。这种领导对于一个执政党是完全必要、甚至应该是系统的，事实上这是现代政党掌握执政权力的主要表现之一。中国的问题在于无法用法律的形式来制约、规定这种领导。尽管“党的领导”写进了宪法这一根本大法，但在某种意义上宪法只是承认了一个既存的事实而已，党的领导地位的合法性来源不是或主要不是宪法的赋予，而是历史的选择(革命斗争的胜利)与现实的需要(经济建设与现代化)。这一点在宪法序言中有清楚的表述。因此，长期以来对执政党的监督(宪法与法律的监督、民主党派的监督、人民群众的监督以及党的自我监督等)与其说是强制性的，不如说是劝导性的，其中蕴涵了极大的道德自律的内容。即使是现在一再强调的宪法或法律的监督，也不是针对执政党组织，而是针对党员个人的。因此作为一个执政的党，中国根本不存在使之为自己的决策或立法承担责任的机制，但又同时把巨大的权力交给它，这就成为立法过程中非正式规则的制度性根源。
此外，非正式规则还有其存在的现实原因。在当代政治社会里，其组织能遍布整个国家，拥有从中央到地方的系统的组织网络和众多的组织成员的，只有政党和政府。而在中国，党组织不但在政治结构上具有类似于政府行政部门的科层组织，而且科层化程度甚至比政府系统更高，其组织脉络延伸得更远，在没有政府组织的地方也存在党的基层组织(胡伟，1998，pp.296-297)。这一特征在两个方面影响了立法过程中的非正式规则。首先，共产党组织成为一个拥有强大决策能力的机构，这使它介入立法过程成为可能；其次，共产党组织不可避免地具有政府执行的功能，而且这种执行功能比政府更加有效，从而任何法律或政策若没有党组织的帮助而要想在全国范围内贯彻执行都是无法想象的，也是不太可能的。人大的领导人一再声明坚持党的领导是搞好人大立法工作的关键(李鹏，2001，p.7)，这是对中国现实政治的真实描述。
中国立法过程中非正式规则的存在在很大程度上与执政党的领导有关，要减少非正式规则的作用，实现立法过程的制度化和法律化，最重要的还应从党、政、人大三者之间的关系人手。值得注意的是，正是中国共产党自己推动了立法机关的权力扩张，是它在文革的废墟上复活了人大的活动并组建了其下属的各种委员会，从而在组织结构和人员构成上增强了人大及其常委会在立法过程中的制度化影响力。鉴于人大运行结构的复杂性和日益增长的影响力，我们很难再把它简单地归结为表面文章，只是为了有一副合法的外衣(Gasper，1982，pp.184—185)。换言之，立法机构地位和作用的提升不是在执政党的权威缺失的情况下完成的，恰恰相反，这种提升是执政党一手提携的结果(White，1982，pp.194-195)，是为了更好地实现执政党的政治、经济和社会统治的功能。可见，在某种情形下，一个活跃的立法机构并不一定会成为挑战党的统治的力量，反而会成为实施这种统治的手段。因此，如果要说明非正式规则在未来中国立法过程中存在的深度和广度，就必须关注立法过程的制度化和法律化进程，而要关注立法过程的制度化和法律化进程，就必须考察整个中国政治结构，尤其是中国共产党在未来立法过程中的发展与变化。这是一个息息相关的过程。
③“栓叙制度”——表面上的合法化途径
无论如何，党组都是一种内部的、非正式的机制，它的地位和作用不能(或没有)体现在任何规范性法律文件中，甚至在党内，它都不是一级党的正式组织，而只是一种派出机构。要想使党的立法领导合法化，哪怕是间接地合法化，还需要能够公开指导人大工作的其他途径。这一任务是通过“铨叙制度”实现的。铨叙制度包括一系列党组织能够行使任免权力的领导职位，为这些职位准备的后备干部或候选人的名录。以及进行适当的人事变动的机构与程序(Burns，1989，p.ix)。长期以来，它一直是执政党控制当代中国政治、经济和文化机构的主要手段。党把经过考察后的党的优秀成员选派到各个部门、各级政府、以及重要的人民团体、社会团体的领导岗位上担任领导干部，不仅大大延伸了党的影响力，而且实现了对这些党或非党部门的合法领导。因为一般说来，关键国家机关和政府部门的关键首长同时又会是同级党委或党组的主要成员，这就使他们受到党纪(包括党中央的各项命令、指示)和国法的同时制约。党中央以党的名义向这些领导人发布命令和指示，这在法律上是完全无碍的。问题的关键在于，如何保证这些人员的任命能够始终符合党中央的意志?
“推荐干部”是党进行政治领导的重要内容之一，但如果这种权力仅仅是“推荐”，那么无论在名义上还是实际上都无法确保重要国家机关的领导人任免与党中央一致。而要保证这种一致，“推荐干部”必须演变为或在事实上具有真正的任免干部的权力，但这种转化不可避免地会把人大的人事任免权这一宪法赋予的重要权力转移至党中央手中。
在全国人大中，直接由共产党中央委员会控制的干部名单包括其常委会委员长、副委员长、秘书长、副秘书长及委员，党组的书记、副书记及其他成员，专门委员会的主任、副主任等(Burns，1989，p123)。常委会党组一般由党员委员长、副委员长加秘书长组成，和在立法中起核心领导作用的委员长会议的成员(由委员长、副委员长和秘书长组成)大体一致。这种一致或许正可以解释为什么在实践中委员长会议会成为全国人大常委会真正的核心。它领导着全国人大及其常委会，以及常委会的工作机构的工作；所有提交代表大会和常委会的议案实质上都由它决定；它可以通过发布委员长会议纪要等方式决定常委会的立法程序，发布常委会加强同代表联系的意见，常委会的人事任免办法等(蔡定剑，1998，pp243-244)。在委员长会议中，委员长又起着核心作用。党中央对委员长人选的确定很可以反映当时党对人大工作的重视程度。从第一至第九届全国人大的情况看，第一届(1954-1959)、第五届(1978-1983)和第九届(1998至今)人大的常委会委员长分别由党的领导人刘少奇、叶剑英、李鹏担任，显示出在各个历史阶段和历史背景之下党中央对立法工作的重视。第一届人大适逢第一次重建法制时期，党和国家领导人都满怀信心地准备建设社会主义的民主和法制，对宪法和法律都很尊重(毛泽东，1977，p129，pp358—359；刘少奇，1985，p168，p452)。第五届人大是文化大革命以后召开的，恰逢第二次法制重建，党的十一届三中全会决议明确提出，要做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究等新时期法制建设的举措，表现出重建法制的极大信心与决心。李鹏任第九届人大常委会委员长，在某种程度上也直接体现了在提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的目标后，人大与立法地位的进一步上升。当然，对此问题的深入阐述将涉及中国立法的另一个非正式规则——人格化因素的作用，而这是下文的主要论题。
三．人格化因素的作用
中国的政治是一种具有特殊的、高度人格化性质的政治，最主要的政治权威不是存在于客观化了的法律或道德准则中，而是存在于对领导、上下级关系等的理解与体会之中(Pye，1995，p.39)。今天的中国，既不存在充分内化的、足以控制官员行为的法律制度，也不存在类似的道德秩序，这就为一种非正式的、人格化政治的盛行提供了温床。非正式因素在每一级的每一个政治组织中发挥作用，越往上越重要，直至最高层政治(Ditmer，1995，p17)。在毛泽东以后的时代，由于意识形态的重要性和号召力相对下降，中国的领导人开始越来越多地诉诸正式—合法的合理性，以此作为获得合法性的最有效的途径，从而开始建设社会主义法制，提高人大在立法过程和决策过程中的地位，并加强立法工作。但同时，意识形态的销蚀以及定义明确的民族主义理想的医乏也从侧面使得政治精英之间的个人联系和政治领袖的人格化力量成为可能整合该制度的重要因素。
1．得益于非正式因素的正式政治组织：人民代表大会的发展
人格化的权力结构是相对自足的，即使在正式的政治结构缺乏的情况下也能够发挥作用。与这种自足性相联系的是，正式组织成为依附于非正式的政治结构的因变量，往往由于任命了一个强有力的领导人而影响力大增。1980年代初之后中国人大在立法过程中影响力的上升很大程度上可以归结为彭真、万里、乔石、李鹏等党的领导人担任全国人大常委会委员长，以及1980年代中期大批老干部“退休”到人大系统这样的事实。
彭真是改革开放后第一个对人大立法工作提出了自己的鲜明观点(经验立法)并极力主张提高人大在国家政治生活中的地位的资深领导人。彭真不但有丰富的立法经验，而且有必要的人际关系和个人威望，这些构成他的人格化权力的政治基础。委员长这一职位只是他发挥个人影响力的正式舞台而已。六届人大期间，彭真直接主持修改了宪法，确定了新的立法权限划分体制(承认了地方人大及其常委会制定地方性法规的宪法地位)，大大增强了人大参与立法与决策的能力与效率。不仅如此，六届人大也加强了人大常委会的组织制度建设和工作机构建设(全国人大常委会办公厅，1990，p.545)。在1983年以前，全国人大只有民族委员会一个专门委员会，而1983年之后开始设立6个专门委员会和一些研究机构如政策研究室、图书馆、出版社等，这都改变了人大在立法过程中被动的局面。这种职业化和专业化N4顷向在第七、第八、第九届全国人大期间得到了延续。
尽管邓小平在1978年之后强调“制度化、法律化”，并肯定人民代表大会制度是我国的根本政治制度(邓小平，1993，p．17)。但他同时也一再强调服从中央统一领导的重大意义，“中央就是党中央、国务院”(邓小平，1993，p218)，作为国家最高权力机构的全国人大基本不是一个决策机构，一个应该被服从的权力机关，而只是一个“制定法律”的机关，只有当打击刑事犯罪、经济建设或维护稳定需要运用“法律手段”或“法律武器”的时候，立法才会提日程立法(邓小平、1993，p.156、p.194，p.208)。这就为人大留下了可操作的余地。在党的领导与立法之间的关系上，彭真明确提出党对立法的领导只能“管方针、政策和原则问题”，而不应涉及到具体问题(“党管不了那么多，也不必管那么多”，彭真，1989，p.62)。这一观点不仅为以后的各任人大领导人所承认和强调，并成为党中央和人大实际工作中遵循的一条不成文规则，并在1991年的党中央文件中得到了明确的表达。此外，彭真还提出在人大与国务院的关系上，国务院只是全国人大的执行机关。这虽然是在重复宪法的有关规定，但却体现了彭真对人大真正承担起“权力机关”职责的期望。1980年代初期人大的发展以及相对于党和国务院在立法过程中影响力的增强，在很大程度上应归功于彭真的人格化权力和个人素质。如果说彭真使人大在文革后得到了初步的发展，那么邓小平领导的“废除领导干部职务终身制”则从另一方面加强了人大的发言能力。党内“退休”的老干部一般有三个重要去处：党中央顾问委员会(截止1997年)、全国人大常委会及政协全国委员会。一些党内老干部退休到人大，客观上使彭真时期的人大常委会成为党史上最强大的常委会之一(能够与其一较高下的恐怕只有现在的九届人大)，它囊括了至少七名前政治局委员，此外还有几十名党的中央部门和国务院系统的部长和副部长级干部(Tanner。1999，P113)。这些人都拥有大量的组织性资源和专门的政策知识。他们虽然没有在党内和政府内掌握正式权力的正式职务，却仍拥有从属于自身的人格化权力，并把这种权力结构带进了人大常委会，从而一定程度上实质化了源于人大的正式权力。由于1982年的宪法不允许全国人大常委会委员同时担任国家行政、司法、检察等机关的职务，邓小平的“年轻化”举措又使他们丧失了在党内的正式职权，在整个1980年代和1990年代，全国人大常委会中的强力领导人越来越致力于把人大这一有着巨大合法性和发展潜力的结构变为自己影响决策、发挥“余热”的舞台。他们在进入人大之前在党中央或政府机构中担当重任的资历，则为这种影响提供了条件。这种状况，既可以解释人大内部工作机制制度化、法律化的进展(各种《议事规则》、代表联系制度的建立)，也可以说明常委会成为人大立法的核心的原因。同时，在党、政、人大三者之间的关系上，一个显而易见的趋势是，人大对立法过程的介入正越来越早，对法案的起草和审查的程序也越来越严格(从二审制到三审制)。相比之下，党中央对立法过程和立法机关的控制正在逐步放松(Tanner，1994b，p.381.)，而国务院及其各部门在立法过程中行使人大的立法权力或改变法律的原则和内容的余地也越来越小。
2．受人格化因素影响的立法过程
近二十年多来，对中国的立法过程产生过巨大影响的高级领导人中，邓小平和彭真是最重要的两个。有趣的是，这两位领导人对待立法问题的看法却存在很大的差异。邓小平在1978年之后的主要讲话中只有一次集中谈到立法问题，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。……总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”鉴于邓在实质上是中国这一时期政治格局的缔造者，这次讲话成为以后很长一段时间内指导立法工作的方针，尤其是“有比没有好，快搞比慢搞好”的结论，加上后人总结的“多比少好”，成为所谓的“三好立法方针”(周旺生，2000，p.54)。改革开放初期的许多法律规定过于原则化，政策痕迹明显，或者相互冲突，更有甚者，法律几乎在颁布的同时就发现需要修改，从而不得不在短短几年时间里一再修改，不仅破坏了法律的权威性和稳定性，而且浪费了立法的人力、物力。如果说邓小平注重从经济建设和法制建设的紧迫性来规定立法原则的话，彭真对待立法的态度要稳重得多。他更关注法律本身的稳定性和权威性，要求通过制定稳定的法律(以实践证明是正确的政策为基础)来树立法律在人民群众中的威信(彭真，1989，p.139，p.267)。这种“经验立法”的原则与邓小平的“三好立法方针”同样指导着六届人大以来的人大立法工作。彭真的本意可能是想通过强调法律的权威性来树立人大的权威性(作为判断党和国家政策是否“正确”的“裁断人”)，而事实上“经验立法”却极大地限制了人大在立法过程中所处的地位。相对于党中央和国务院，前者是许多重大立法的决策者，后者则是绝大多数国家政策的发布者和立法法案的起草者，人大在实质上只是一个“议程接受者”而非“议程确定者”(Tanner，1999，p108)，因为法案在提交到人大审议之前，早已经过了党中央、国务院及其部委的反复讨论，并在实际中经过了多次修改，人大可发挥的余地已经非常之少了。当然，这不能完全说是“经验立法”的结果。“经验立法”原则与“三好立法方针”虽则强调的重点不同，甚至相反——一个强调法律的稳定性，一个注重法律制定的快捷和适时，但在立法过程的实践中，它们却产生了部分相同的结果，即，使人大的立法从属于党和国家的政策。“经验立法”使人大制定法律的经过变成对政策的确认与“合法化”过程，成为以另一种方式表达的政策，甚至直接就是政策化的法律；“三好立法方针”的出发点就是法律应该为党和国家的现行政策服务，也就是说，人大的立法应以政策为导向，政策需要什么法律，需要多少法律，人大就应该制定什么样的法律(邓小平，1993，p.132，p.286)。由于当代中国的绝大多数政策都是由中国共产党和国务院制定的，人大立法从属于政策的局面就造成人大系统在整个立法过程中的从属地位。就中央立法而言，全国人大及其常委会在中国立法过程中的“多元舞台”上只能屈居党和国务院之后。时至今日，人大的领导人虽已很少再提起“经验立法”和“三好立法方针”，但立法为国家大政方针服务，应该围绕经济建设的需求进行，并以经济立法为主体的观点却延续下来，并被历任人大领导人重复着、强调着(田纪云，1998；李鹏，200l，p.6)。
1988年后，随着彭真的去职，人大的领导人开始超越经验立法的原则，在确立和推动立法议程，尤其是以往由国务院控制的经济立法方面扮演了一个更为积极的角色(Tanner，1999，p.108)。这一过程随着李鹏在1998年担任全国人大常委会委员长而达到高峰(“发挥法律对改革实践的引导和规范作用”)(李鹏，200l，p.5)。李鹏所主持的第九届人大，无论就其领导集团的实力还是其在立法过程中的影响力而言，都是几十年来最强的。李鹏本人曾长期担任国务院总理一职，积累了大量的个人威望和工作经验。这些人格化权力基础大多数跟随李鹏进入九届人大，其中包括至少五位曾于八届人大期间担任部长的专门委员会的成员，两位政治局委员姜春云和田纪云，此外还有数十位前部级、副部级干部、军队高级将领和地方大员。与1980年代中期同样人员显赫的人大领导成员相比，这次人大常委会中的实力人物并不是“退休”或“半退休”到人大，而是正式进入人大并打算实实在在干一番事业的。九届人大的第一年，就在立法程序、机构建设、法律监督、宣传报道等方面进行了有力有效的改革。自九届人大常委会第二次会议起实行的立法草案“三审制”，不仅有助于立法质量的提高，更重要的是增加了法案在人大这一“立法舞台”上被审议、被影响的时间和程度，从而在事实上强化了“从法案到法”的过程的重要性。重要的法案由全民讨论、到基层进行立法调研等举措对于以往立法远离公众的做法也是极大的改进。这些都体现了新一代人大领导人希望加强人大的权力地位的努力。
四. 无法选择的结果
邓小平早已意识到了中国政治中所存在的“非正式性”——党政不分、以党代政，以及权力的人格化特征。1978年底，在对“文化大革命”的深刻反思中，他提出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”(邓小平，1994，pp．136-137)。此后的若干年间，他始终在重复、强调这一观点(邓小平，1994，p.293，p．307，pp.318-319)，并致力于中国政治的制度化和法律化。但邓小平对人大和立法的重视程度是有限的，他把大部分精力放在解决政党与政府之间的关系，以及党的领导制度等问题上，对党法关系则较少论述。况且，党与立法的关系(所谓“党法关系”)是任何想实现中国政治的制度化和法律化的改革者都无法回避的问题，正确处理党法关系不但是中国立法改革的当务之急(周旺生，1995)，而且直接关系到邓小平一再提出和强调的“制度化、法律化”目标的实现。
如果把立法过程的“制度化、法律化”当成1978年以
来中国立法发展的目标，那么毫无疑问，这也是一个消除“非正式规则”的过程。就前者而言，执政党对人大和国务院等机构立法活动的领导没有任何法定规范的约束，也缺乏任何政党之外的力量的牵制，党在立法过程中究竟应该扮演什么角色，承担什么功能，这些都取决于党本身；就后者而言，立法过程中的角色分配不是由制度确立的，而是随着党、政、人大三者的政治领袖所拥有的人格化权力和资源的分布而改变的。二十多年的实际证明，邓小平的“制度化、法律化”的要求尚未完全实现。对于立法过程来说，制度化和法律化的进展往往表现在人大和国务院内部的立法程序上。各种议事规则和各种制定办法的出台的确在很大程度上规范了法律、法规和规章的制定程序；代表联系制度和监督机制的逐步完善和固定，从另一个方面促进了人大工作的制度化和法律化。然而，对于中国当代的立法过程而言，最重要的因素不是有权立法机关的内部规则，而是执政党、国务院和人大三者之间的外部联系，是他们各自在立法过程中的作用与关系，即外部的规则。改革开放以来，中国的立法工作有了极大的改进，但在这一点上，还有待完善。人大在立法过程中应有的最高地位仍未得到充分体现，尽管党中央对立法过程的控制力在削弱，人大仍处于与党、国务院相比最弱的那一方面。与此同时，人格化的权力结构仍然存在，甚至有很大影响。
正如本文开头所说，非正式规则在中国不是理性选择的结果，而是无法选择的结果。当然，中国立法过程中展现出来的非正式规则只是其冰山一角而己。全国人大、全国人大常委会和国务院等立法主体之间的立法权限的划分本身就不十分清晰，造成以上三者长期无法明确各自的权力范围，只能借助于惯例、习惯等非正式规则协调关系；加之实际中还必须贯彻党中央对立法的领导，更是加剧了立法过程的复杂性与随意性。也就是说，中国的立法过程几乎是先天性的“正式规则不足”，又加上后天性的缺陷。这种情形反映了执政党所面临的两难境地：一方面，执政党必须体现宪法和法律是“人民”制定的，这个国家的统治者是“人民”，是“人民”在当家作主，因而它不能直接在宪法或法律中对党的领导做任何实体性的规定，以免有”一党之法“之嫌。事实上，在党的历史上，除了个别时期外，它从未忽视法律形式对统治“合法化”的重要性。但另一方面，当代中国的政治制度和框架的确是中国共产党一手造就的，坚持党的领导是维持这一制度的根本要求，这种地位使得它必须对国家中的重大立法进行干预，以免偏离本党的政治方向。这种领导对于一个执政党是完全必要、甚至应该是系统的，事实上这是现代政党掌握执政权力的主要表现之一。中国的问题在于无法用法律的形式来制约、规定这种领导。尽管“党的领导”写进了宪法这一根本大法，但在某种意义上宪法只是承认了一个既存的事实而已，党的领导地位的合法性来源不是或主要不是宪法的赋予，而是历史的选择(革命斗争的胜利)与现实的需要(经济建设与现代化)。这一点在宪法序言中有清楚的表述。因此，长期以来对执政党的监督(宪法与法律的监督、民主党派的监督、人民群众的监督以及党的自我监督等)与其说是强制性的，不如说是劝导性的，其中蕴涵了极大的道德自律的内容。即使是现在一再强调的宪法或法律的监督，也不是针对执政党组织，而是针对党员个人的。因此作为一个执政的党，中国根本不存在使之为自己的决策或立法承担责任的机制，但又同时把巨大的权力交给它，这就成为立法过程中非正式规则的制度性根源。
此外，非正式规则还有其存在的现实原因。在当代政治社会里，其组织能遍布整个国家，拥有从中央到地方的系统的组织网络和众多的组织成员的，只有政党和政府。而在中国，党组织不但在政治结构上具有类似于政府行政部门的科层组织，而且科层化程度甚至比政府系统更高，其组织脉络延伸得更远，在没有政府组织的地方也存在党的基层组织(胡伟，1998，pp.296-297)。这一特征在两个方面影响了立法过程中的非正式规则。首先，共产党组织成为一个拥有强大决策能力的机构，这使它介入立法过程成为可能；其次，共产党组织不可避免地具有政府执行的功能，而且这种执行功能比政府更加有效，从而任何法律或政策若没有党组织的帮助而要想在全国范围内贯彻执行都是无法想象的，也是不太可能的。人大的领导人一再声明坚持党的领导是搞好人大立法工作的关键(李鹏，2001，p.7)，这是对中国现实政治的真实描述。
中国立法过程中非正式规则的存在在很大程度上与执政党的领导有关，要减少非正式规则的作用，实现立法过程的制度化和法律化，最重要的还应从党、政、人大三者之间的关系人手。值得注意的是，正是中国共产党自己推动了立法机关的权力扩张，是它在文革的废墟上复活了人大的活动并组建了其下属的各种委员会，从而在组织结构和人员构成上增强了人大及其常委会在立法过程中的制度化影响力。鉴于人大运行结构的复杂性和日益增长的影响力，我们很难再把它简单地归结为表面文章，只是为了有一副合法的外衣(Gasper，1982，pp.184—185)。换言之，立法机构地位和作用的提升不是在执政党的权威缺失的情况下完成的，恰恰相反，这种提升是执政党一手提携的结果(White，1982，pp.194-195)，是为了更好地实现执政党的政治、经济和社会统治的功能。可见，在某种情形下，一个活跃的立法机构并不一定会成为挑战党的统治的力量，反而会成为实施这种统治的手段。因此，如果要说明非正式规则在未来中国立法过程中存在的深度和广度，就必须关注立法过程的制度化和法律化进程，而要关注立法过程的制度化和法律化进程，就必须考察整个中国政治结构，尤其是中国共产党在未来立法过程中的发展与变化。这是一个息息相关的过程。
