论电信业务驻地网建设的法律依据

作者：李日红

出处：论文网

时间：2004-08-10

 

摘要 中国电信业从政企合一走到现在的分业经营，从一家独占走向六大并存，从垄断到竞争，从行政管理到法制管理，电信业的运营、建设均根据《中华人民共和国电信条例》在实施。随着国内电信竞争性市场的形成，根据信息产业部《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》，为开放驻地网运营市场试点提供了法律依据，本文就驻地网建设、运营管理中法律依据的适用及法规的空白进行认述，其根本原因在于《电信法》缺位，电信监管不力。

关键词 通信运营 驻地网法律依据

 “中国电信”是电信国企在国内电信业的典型代表。它孤独行走了40余年，从归属于邮电部时的政企不分走向邮电分营、政企分开，从综合经营走向分业经营，从全国一家走向了目前的“划江而治”。从一家独占走向六大并存，这就是电信国企在中国电信业的生存及竞争现状。以网络规模和盈利能力而论，中国移动通信集团公司和中国电信集团公司居于第一阵营，中国网络通信集团公司和中国联通公司次之，铁道通信信息有限责任公司和中国卫星通信集团公司再次之。所以，准确描述电信国企在当前电信运营市场竞争格局中的角色是“两大两中带两小”。全国6000余家增值电信运营商之中，属于国有全资、国有控股以及国有法人控股的企业仍然不少，但其规模和实力不足以对中国电信市场产生重大影响。回顾6家全国性基础电信运营商在中国的成长历程，它们无一不是电信改革的产物，也无一不是电信国企。从生长的顺序来看，体制外(政企合一的“人民邮电”经营管理体制)培育在先，体制内裂变在后；行政管理在先法制管理在后；专用电信网调整优化在先，公用电信网重组改革在后。应当承认电信国企并非是推动历次变革的主导性力量，但它们作为支撑中国电信业近10年来高速增长的主体市场力量却是无法否认的客观事实。电信国企的独特产权构成和经营机制可能并不具备先天优势，但在中国特有的公有制经济基础的市场经济体制下，它们所遵循的渐进式变革道路事实上为电信业的持续稳定增长创造了必要的外部条件。随着中国电信、中国移动等国企在境外的上市，电信市场竞争的加剧，不正当竞争行为的使用，原有的电信法规已无法适应，本文就电信业务驻地网部分建设模式的法律依据进行探索，以其取得一些新思路。

● 驻地网建设的法律依据

随着电信市场的开放，为打破电信垄断，2000年9月，国务院颁布了《中华人民共和国电信条例》，确立了保护竞争、保障互连互通、实施中立的普遍服务、发放许可证保持透明度、监管机构独立、公正分配与使用稀缺资源等重要原则；明确对基础电信业务和电信增值业务进行了界定和分类，确立了电信经营许可证制度、网间互联调解制度、电信资费管理制度、电信资源有偿使用制度、电信服务质量监督制度、电信建设管理制度、电信设备进网制度、电信安全保障制度等八大制度。对电信市场和电信监管法律关系进行规范和调整，构成了现阶段我国电信行业监管的主要内容和基本依据。《电信条例》的出台，极大促进了我国电信事业的发展。标志着我国电信业进入一个依法发展的新阶段。信息产业部根据《电信条例》及有关法律、法规的规定对宽带网的建设进行统筹规划和行业管理。加强社区宽带网驻地网建设、运营的政策引导和市场监管，保证每个符合条件的企业均享有平等进入市场的机会，保证所有用户享有自由选择宽带业务服务的权利，维护广大消费者的合法权益。但是，由于《电信条例》是一部行政法规，同法律相比，它的效力等级相对较低，对电信市场的监管及违法行为的处理力度也较为有限。由于近年来我国电信市场和电信监管方面出现了一些新的情况、新的问题，及近年来国内竞争性电信市场的形成等，《电信条例》在适用和实施方面已逐步显示出一定的局限性。

随着国内竞争性电信市场的形成，就驻地网的建设2001年6月信息产业部印发了行政规章《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》，对驻地网的定义、开放的范围、宽带用户驻地网市场许可证的发放与管理、宽带用户驻地网市场开放的配套管理政策、宽带用户驻地网市场开放的步骤及相关工作进行了规定，为驻地网的建设运营提供了法律依据。驻地网的定义为：“用户驻地网（宽带用户驻地网）是指用户网络接口到用户终端之间的传输及线路等相关设施。以上是逻辑上的定义，规章对用户驻地网的管理界定如下：用户驻地网是从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等相关设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼”^[1]。决定在北京、上海、广州等13个城市进行宽带用户驻地网运营市场的试点。信息产业部明确指出：“宽带用户驻地网的运营是网络接入业务，根据《电信条例》对业务的分类，这类业务属于基础电信业务。考虑到宽带用户驻地网数量众多，而且属于网络的末梢，单个网络的影响面较小，为简化审批程序，宽带用户驻地网运营许可证的发放将比照增值业务许可证的发放方式来管理” [2] 。宽带用户驻地网运营许可证的发放采取运营单位提出申请，各省、直辖市电信监管部门审批的方式进行。取得宽带用户驻地网运营许可证的运营商可以在许可证规定的地区从事宽带用户驻地网设施的建设、网络元素的出售、出租和提供许可证规定的其它业务。2003年信息产业部颁发《电信业务分类目录》将宽带驻地网进一步上升到第二类基础电信业务、网络接入业务中的用户驻地网业务，也就是驻地网网络可以运营宽带数据也可运营语音。定义为“用户驻地网业务是指以有线或无线方式，利用与公众网相连的用户驻地网（CPN）相关网络设施提供的网络接入业务”。^[3]用户驻地网是指用户网络接口（UNI）到用户终端之间的相关网络设施。用户驻地网特指从用户驻地业务集中点到用户终端之间的相关网络设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼，但不包括城域范围内的接入网。“用户驻地网业务经营者必须自己组建用户驻地网，并可以开展驻地网内网络元素出租或出售业务”。从电信监管部门的规定看，用户驻地网运营商投资建设用户驻地网后，如未拥有第一类基础电信业务许可证的可以向其他公众网运营商^[注]出租或出售驻地网网络元素，供用户自由选择公众网运营商，保证消费者的权益；有公众网运营权的，如用户选择第三方公众网运营商的电信服务，也应向第三方公众网运营商提供出租驻地网网络元素服务，保障消费者权益。用户有权自主选择使用依法开办的各类电信业务，电信业务经营者在其经营活动中，不得“以任何方式限制电信用户选择其他电信业务经营者依法开办的电信服务” ^[4]。也就是说任何电信运营商不得限制电信用户自由选择电信服务的权利。

● 存在问题

随着驻地网运营许可证的发放，驻地网的建设如火如荼的开展起来，几乎所有宽带驻地网运营商和公众网运营商都在跑马圈地，利用用户驻地网的管理界定的模糊“用户驻地网是从用户驻地业务集中点到用户终端之间的传输及线路等相关设施。用户驻地可以是一个居民小区，也可以是一栋或相邻的多栋写字楼”^[1]，居民小区可以2000M²，也可以2Km²，管理界限和基础电信业务定义雷同，随意扩大建设范围占山为王。

用户驻地网的产权及管理问题，按民法学物权理论，产权关系由投资关系形成，谁投的钱，产权就归谁。“城市建设和村镇、集镇建设应当配套设置电信设施。建筑物内的电信管线和配线设施以及建设项目用地范围内的电信管道，应当纳入建设项目的设计文件，并随建设项目同时施工与验收。所需经费应当纳入建设项目概算。”^[3]验收合格后，由建设单位向电信部门移交其配套电信设施的全部竣工档案。也就是说，用户驻地网中的这些电信设施应该由建设单位来筹资建设。多少年都是这么做下来，这些电信配套设施建完以后，要无偿移交给电信部门，以前政企合一，这个电信部门是指中国电信，现在指的是通信管理局，但法律规定通信管理局又不负责运营，各家公众网运营商依据电信条例向业主要楼房竣工资料，造成产权人缺位。国家建设部也认定房地产开发商开发房地产项目的配套设施包括通信管线设施，但在其产权归属上并未有明文规定，使之电信企业无偿占用。有的建设单位，不愿意投这笔资金，而公众网、驻地网运营商愿意带资进入。在部分运营利润高的驻地大家抢着投资，几家电信运营商建设多套驻地网，共同运营，开展恶性竞争，损害国家利益，时有将对方光、电缆错锯的恶性事故发生，危及国家及用户利益。

● 解决办法

《中华人民共和国电信条例》、信息产业部《关于开放用户驻地网运营市场试点工作的通知》，为开放驻地网运营市场试点提供了法律依据，但对宽带用户驻地网的管理界定；如何保证平等接入（如合作协议中不能包含买断、独占等排它性条款，对与不同运营商合作应遵循平等的、非歧视性原则、如何保证用户的通信选择权）；在一个用户驻地建设多个宽带用户驻地网时如何管理及可能出现的（包共用机房、楼内管道资源等问题；宽带用户驻地网的市场准入条件（资金保障、服务体系、长期服务能力）；城市建设和村镇、集镇建设配套设置的电信设施，在配套的电信设施完工后由谁组织验收，验收合格交给谁运营等等问题如何解决均未明确规定。其根本原因在于《电信法》缺位，电信监管不力，电信行业仅有初具框架的法规、规章调整不够严密。在电信业发展速度越来越快、竞争程度越来越激烈的今天，政府的监管显得越发重要。在维护市场秩序、处理市场纠纷等方面无章可循，不确定性较强。对此我认为可借鉴发达国家的电信立法，对驻地网建设作出法律规定，房地产开发商必须在地产项目开发的同时建设通信管道，并向所有的公众网运营商开放，而用户可以自由选择接入。如果开发商有意阻止某家公众网运营商进入，则承担相应的法律责任。

由投资关系必然产生产权关系，用户驻地网的产权应该是谁投资谁所有。如果房产开发商投资的“商品房卖出后，通信管线的产权当然归业主所有；而小区的管线则归所有业主共同所有。^[5]”公众网运营商投资的产权归公众网运营商所有。对建筑物内的电信管线投资谁投入谁所用的原则，我认为建筑物内的电信管线等公共配套设施应该更适用建筑物区分所有制度^[6]，不管房地产开发商投资还是公众网运营商投资，建筑物内的电信管线应该是建筑物的添附，是共同共有财产，由全体区分所有人所有，共同使用，对电信管线及建筑物内的公共配套设施的投资、使用必须经过大多数共有人的同意才能决定。房地产开发商在售楼前应根据建设部《城市异产毗连房屋管理规定》、临时业主公约明确告之购房者物业的公共配套设施的投资者是谁，电信配套设施是采用出租、投资及其他投资方式建设的，电信设施的服务协议应该作为售楼合同的附件请购房者签字同意，维护用户的利益。

尽快起草《电信法》来调整电信企业与电信企业之间的关系、电信企业与电信用户之间的关系。明确规定驻地网的管理界定；保证平等接入、保证用户的自由通信选择权；一个用户驻地有多个宽带用户驻地网时如何进行管理；宽带用户驻地网的市场准入条件；城市建设和村镇、集镇建设配套设置的电信设施，在配套的电信设施完工后由谁组织验收，验收合格交给谁运营等等问题。没有规矩，不成方圆，应尽快出台我国的电信法，构筑详细完备的电信法律体系。

 

 

参考文献  

[6] 王利民  民法  中国人民大学出版社 130页

 

 

 

注 公众网运营商 指有拥有第一类固定通信业务电信运营许可证、第一类数据通信业务电信运营许可证的电信运营商