农产品价格支持与直接补贴政策的国际比较及我国的改革方向
出处：论文网
时间：2006-09-11
补贴的理论标准是山区、半山区与平原地区的生产成本差异的80％。具体标准根据水田、旱地、草地和人工草地分别设定，并按陡坡地和非陡坡地设定两级标准。每个农户每年可以享受的补贴上限为100万日元。政府为此支付的财政总支出为700亿日元，其中中央政府330亿日元。可享受补贴的面积约为90万公顷，即平均每公顷约为8万日元（约折合为630美元）。这相当于欧盟普遍性的面积补贴的两倍多一点。最终的目标是将其生产力水平提高到邻近的非补贴对象区的水平，在时间上没有明确的限定，第一期为5年。
欧美国家实行直接补贴的原因可以概括为以下几个方面
1、 直接补贴政策产生的最主要原因是原来的价格支持和价格补贴的失败。价格支持措施效率很低，据经合组织测算，发达国家价格政策补贴的效率仅仅为25％左右，即政府通过价格支持措施每拿出1元钱，农民所能获得的仅仅是0.25元左右。与此同时，政府的财政支出包袱也因过剩库存产品的不断增加而日益沉重。欧美等国家从国内政策需求看，需要寻找补贴农民的更有效的方法。
2、世贸组织谈判要求在农业中采取更加自由化和市场化的政策。一方面，要减少国内支持政策对生产和贸易的扭曲影响作用，另一方面，又不能使得农民的利益受到损失。因此，有必要改变对农民的补贴方法。
3、对农村社会和环境目标的重视程度日益增强。 无论是欧盟国家、日本还是美国，对农村环境问题、农村就业和农村社会发展其他有关问题的重视程度日益加强。为了让农民不过度使用农村资源，或者为了使得农村地区不因农民的过度外流而荒芜，就采用了各种各样的特殊的资助和补贴措施。考虑到欧美等发达国家财力雄厚，补得起，且农民群体在国内政治斗争中的巨大影响力，其对农业的补贴政策将长期存续。
4、欧美国家的直接补贴政策，是与其特殊条件相适应的。 这些条件包括：（1）国家的财政支付能力强，农民在社会中所占比例很小，数量相对很小；（2）每个农场的规模较大，在美国更大，土地连片，种植较为单一，易于准确统计，也有可能按个进行研究；（3 ）农民和有关农业部门的素质较高，制度严密，不大可能出现舞弊及政策的变形走样。
三、我国农产品价格改革的方向
（一）我国农产品价格管理的现状、存在的主要问题及改革的方向
我国是个农业大国，绝大部分人口分布在农村，农产品价格历来关系千家万户，无论处于哪一发展时期，做好农产品价格管理工作一直是政府的重要职责。20年农产品价格改革的显著特征以“调放”为主。1996年以后，主要农产品价格已接近或高于国际市场。由于国内农产品供给充足、农民增收困难以及受国家财力制约，上调价格困难或下调价格阻力较大，矛盾比较突出，近几年价格改革则主要以“放”为主。目前政府管理价格的农产品已寥寥无几，棉花、蔬菜、水果、茶叶、肉类、木材、羊毛等其他大多数农产品价格，已主要由市场决定。按照《中华人民共和国价格法》以及近期颁布的《中央定价目录》规定，目前政府仅对以下几种农产品价格进行适当管理：（1）中央储备粮食、 棉花等农产品储备作为保证粮食安全、调控市场的重要经济手段，其购销价格由国家计委会同有关部门制定。（2）烟叶属行政性垄断商品， 其收购价格由国家计委会同国家烟草专卖局研究制定。（3）按照粮食流通体制改革的要求，每年初中央对粮食收购保护价提出原则性指导意见，具体收购价格水平由继续实行保护价收购的省（区、市）人民政府确定。（4）按照蚕茧流通体制改革的要求， 蚕茧价格放由省级政府价格主管部门管理，每年初由国家计委会同有关部门提出蚕茧收购的预测价格，参照中央提出的预测收购价格，各省级政府制定具体蚕茧价格政策。此外，为引导棉花市场价格合理形成，促进棉花供求平衡，政府还定期发布棉花价格预测信息。
可以说，经过20年的价格改革，目前我国对农产品价格管理范围、内容已很小，农产品价格形成中市场的决定作用已得到高度发挥（而欧盟、美国等发达国家、目前仍然通过干预价格、目标价格、门槛价格等多种价格管理方式对粮食、棉花、奶制品、肉类等大多数农产品市场进行干预）。与发达国家和一些发展中国家比较，我国农产品生产流通的市场化程度已相当高。
当前我国农产品价格管理面临的问题，已不是放得不够，而是管理不够，政府职能“不到位”和“缺位”，管理观念及方式还没有切实转变；不是市场没有发挥作用，而是对发育不成熟的农产品市场的过分依赖，因不成熟农产品市场的信息不对称而导致周而往复地生产的盲目性及产品“卖难”。可以说，以“调放”为主的20年农产品价格单边改革已基本走到尽头，今后农产品价格改革应该有新思路、新办法。值此时刻，我国加入了世贸组织，世贸组织规则中对农产品价格管理又提出了新的要求。为尽量降低国外农产品冲击的负面影响，尽可能地保护农民利益，保持国内农产品市场基本稳定，促进我国农业结构调整和稳定发展，当务之急是要根据世贸组织《农业协定》中允许的政策空间，针对当前农产品价格运行中价格管理“不到位”、“缺位”和市场信息不对称等问题，以建立政府调控有力主要由市场形成价格机制为目标，尽快研究我国农产品价格管理的对策。比如，如何健全农产品价格监测分析及预警体系，提供优质的价格信息服务？如何完善农产品储备调控体系，发挥中央储备粮稳定国内粮食价格的作用？如何使用保障性条款，积极应对进口数量急增的“数量触发”和价格急剧下跌的“价格触发”等情况的发生？如何规范农产品流通企业的价格行为和农产品市场交易行为，解决农民市场谈判中的不利地位。其中一个最主要的问题，就是在价格和补贴方面如何调整现行的政策，用足用好8.5％及WTO允许的其它相关的条款。
按照《农业协定》以及中国货物贸易承诺和减让表中的规定，我国在以下四个方面做出了承诺：一是增加了农产品市场准入机会，将非关税措施全部关税化，农产品关税并不断削减，对一些重要农产品进口实行一段时间的关税配额制管理；二是承诺对农产品价格支持控制在减让基期农产品生产总值的8.5％以内（以综合支持量AMS衡量）；三是中国不得对农产品维持或采取任何出口补贴；四是在动植物检疫方面，放宽对美国西北七个州TCK病麦、柑橘等农产品的进口。 上述承诺会使今后国内外农产品市场的联系更加紧密，价格联动整合程度会进一步提高，国内外价格水平的一致性将使国内农产品面临较大的竞争压力。这主要由于：一是国外农产品具备固有资源优势。我国人多地少，生产规模小，相对来说农业劳动生产率低、生产成本高，而发达国家在生产率、资源、技术、市场营销管理和资金上都具有明显优势。二是发达国家对农业的支持水平仍将维持较高水平。《农业协定》虽然对削减国内支持和农产品出口作了规定，但由于发达国家减让基期的农业保护水平很高，削减后农业补贴金额仍较大。如美国AMS削减20％后，仍有每年191亿美元用于国内农产品价格支持，欧盟削减后的国内综合支持总量仍可达796 亿美元，日本削减后也还有283亿美元。而我国减让基期的综合支持总量为零，粮食等一些重要农产品的支持甚至为负数。三是出口补贴是增加产品出口竞争能力的重要手段，《农业协定》虽对其进行约束和消减，但由于部分成员有巨大的基数，削减后仍可使用大量的出口补贴。如美国减让后的每年出口补贴仍达近6亿美元，加拿大3.6亿美元，而我国今后对农产品将不再使用任何出口补贴。
近期的工作重点要集中利用8.5 ％的支持空间继续坚持完善粮食收购保护价制度，同时调整粮食保护价收购范围，重点支持北方小麦和南方大米生产，确保口粮安全，保护农民利益。要充分考虑国内外农产品供求及价格形势，合理制定粮食收购保护价水平。随着国家财力的增强，粮食收购保护价水平的确定应逐步按以下方式确定：收购保护价水平应当逐步按照国际农产品价格水平加上8.5％的国内支持量（AMS）的原则测算确定。同时，把改进对小麦、大米等粮食产销补贴方式，尽可能减少国内粮食市场人为扭曲，同时又保障农民收入。初步设想：国有粮食购销体制实行市场化运作，由具有经营资格的企业按照市场价格经营粮食。为保护农民利益，每年政府根据国内外粮食供求情况、生产成本、财政承受能力等因素确定粮食收购保护价（支持价格），同时通过市场监测计算各品种全国平均市场价格，从而确定差价补贴标准。当粮价过低时，农民可以持有售粮数量凭证（粮食必须售给有经营资格的企业），向当地基层财政部门领取差价补贴。为将差价补贴切实补到农民手中，主产区尤其是农业税收较多的地区，差价补贴可考虑直接抵减农业税。
（二）关于粮食市场化问题
目前粮食收购保护价问题的症结，在于反映市场供求不够及时、灵敏、价格偏高，流通领域限制过严，对粮食企业管得过死。现行粮食收购保护价的运作方式不利于调动国有粮食企业购销的积极性，也弱化了农民以市场为导向，调整种植结构的作用，最后导致了实行粮食收购保护价的品种阶段性过剩。按目前体制运作，购多销少，许多主产省将出现“收不了、储不下、卖不出、补不起”的波动局面。
粮食购销政策和流通制度，是影响农业发展的一项基本制度。为了适应中国加入WTO规制和农业国际化发展需要，国务院批准从2001 年开始由浙江省率先实行粮食购销市场化改革试点。同年8 月开始将粮食购销市场化改革扩大到整个沿海经济较发达地区，6省2市将广泛实行粮食市场化改革。目前，粮改步伐很快，不仅在沿海发达地区全面推行，中部地区和西部地区也迅速展开。我们估计，如果粮改工作顺利的话，这种态势将在1—2年内在全国全面展开。也就是说，如果粮改不出现大的意外，我国极有可能在2003年在全国范围内实施粮食购销市场化制度，全面放开粮食购销。这种状况，无疑有助于全面推进农业结构战略性调整，提高农产品竞争力。然而，过去的经验与教训证明，粮改涉及方方面面，尤其是面临国内粮食种植面积和粮食总产量连续3年下降， 既要重视粮食市场调节的一面，更要防止“市场失灵”重视发挥政府宏观调控的一面，从市场和政府两方面发挥积极作用，保证粮食稳定供给，全面促进粮改顺利实施。根据国际市场经验，粮食供求关系的协调，市场因素、微观变量起基础性作用，而政府因素、宏观变量则是保障条件。越是粮食全球化，这种辩证关系就越明显。按照2001年7 月国务院关于进一步深化粮食流通体制改革意见，粮食主销区应充分利用经济实力较强的条件，大力完善粮食储备体系，尤其是国家粮食储备体系，是有效实行粮食调控的重要保障，随着一批国有粮食储备库的建立和启用，它将对推进粮改顺利进行发挥重要作用。在流通过程中，针对粮食风险基金到位率不高、使用不规范、缺乏有效监督手段等问题，必须完善粮食风险基金包干办法。加强对粮食市场供求行情的分析和监测，建立粮食预警预报决策分析系统，建立预报体系，构建预警网络，重视期货市场，预测粮价走向，对粮食供求格局尽可能做到“早知道”，这是沿海发达地区，也是粮食主销区粮改过程中发挥宏观调控作用的一项基础性工作。
当然，中国粮食市场化全面改革还只是处在区域性试点阶段，浙江等地的粮改也只是取得了初步成功，但能否在较短时期内向更大区域推进，或者用较短时间在全国范围内全面放开，实行自由化生产和经营，还需要全方位改革。特别是在中国“入世”初期（2004年底以前），面临着国外优质粮食进口冲击，必须大力改革中国粮食购销体制，建立一个以市场调节为主、政府宏观控制为辅的中国粮食购销体制框架。同时还必须注意到，在粮食总产量连续三年减产的情况下，如何在东部沿海粮食主销区与中西部粮食主产区之间，在南方稻区与北方粮区之间，形成一个客观上各有分工的专业化和区域化粮食生产格局与营建中国国内统一粮食购销大市场，对新时期中国粮食安全和农业发展以及融入国际农业大市场都有着重要的基础性意义。
改革粮食收购保护价的基本思路：坚持以市场化为基本取向，取消粮食定购任务，放开粮食市场，实行粮食经营主体认证制度，放开粮食收购价格，使粮食购销价格在市场供求中形成，国家主要通过专项储备，掌握必要的、适量的粮源，确保粮食安全。通过“放价保量”的改革，把粮农和国有粮食企业推向市场，增强粮农应变市场的能力，根据市场导向来安排生产；使国有粮食企业随行就市购销粮食，自主经营、自负盈亏，以市场供求为基础来发挥主渠道和储备调节作用，能购得进、销得出。具体还应包括以下内容：（1）完全放开粮食价格， 把保护价与市场价的价差，直接补贴给农民。（2）完全放开粮食价格，并在一定条件、一定范围内保留收购保护价。这类似于国外的目标干预价格。美国、欧盟的粮食价格是放开的，可是长期执行干预价格。所以，对粮食收购保护价是按市场化原则来进一步改革，是完善而不是取消。完善粮食收购保护价在政治上主动，在经济上确定了粮农“最低收入保障线”，给农民吃了“定心丸”。（3）遵循价值规律， 制定合理的粮食收购保护价政策。粮食收购保护价作为国家保护农民利益的一项特殊政策，应在粮食供过于求，市价接近成本或低于成本的情况下加以运用。收购保护价水平应当逐步按照国际农产品价格水平加上8.5 ％的国内支持量（AMS）的原则测算确定。粮食收购保护价应能弥补粮食生产成本并使粮农获得一定的收益。但是，保护价不应以确保农民增加收入为目标，应以保护粮食生产成本和粮农一定的收益（如10％左右的成本盈利率）为主要目的。当市场粮价极度下跌，低于粮食生产成本和粮农一定的收益时，国家应以略高于成本的价格收购农民的粮食，以确保农民不会因粮价的极度下跌而亏本。（4 ）粮食收购保护价要与其他农产品保持合理比价，必须充分考虑种植结构调整的需要。保护价制度应逐步将普遍保护粮食品种转为重点保护优良品种，这既利于促进粮食品质结构的调整，又利于粮食经营结构的优化。
（三）关于对农民的直接补贴问题
欧美等发达国家不仅补贴总量很大，分摊到具体品种上也很大，如美国，仅“休耕补贴”玉米每斤就在0.2元人民币以上，而且大部分农产品都享有补贴。我国长期以来对农业并没有多少补贴，事实上采取的是负保护政策。加入WTO后， 反而可以在农产品协议框架内加大政府对农业的支持。具体表现在以下几个方面：
1、积极考虑对农民的直接补贴。经过了几十年的实践经验， 发达国家已经认识到，价格支持措施并不是一个好办法。一方面，价格支持措施扭曲市场价格信号，造成市场不平衡，造成贸易和市场竞争的不公平，也造成对自然资源不合理使用、过度使用和浪费性使用；另一方面，在保障农收入方面，效率也很低；国家拿出了很多钱，只有一小部分真正能够流到农民手中，大部分都在中间环节流失了，或者由于库存费用和产品变质而浪费掉了。与价格支持措施相反，直接补贴措施直接了当，不需要借助产品和市场流通过程，直接发给农民。政府用于此目的财政支出，没有中间环节的跑冒滴漏，全部为农民所获得。并且，在世贸组织谈判中，直接补贴尤其是美国式的直接补贴，是没有争议的“绿箱”政策，无论补贴多少，都不受世贸组织的约束，也不会引起任何争议。
2、汲取和借鉴欧美等国的经验， 尽早改变和改革低效率的价格支持政策，将节省出来的宝贵财政资源，转为直接补贴等其他对农业的国内支持措施，转为“绿箱”政策范畴的支出。表现在政策思路上，从价格支持补贴转为农民直接补贴，也即我国农业宏观政策要从改革以来以调控价格为主转而实行“绿箱政策”。同时，通过政府的财政支出和税收减免，逐步构建我国对农业的绿箱政策支持体系，以适当补贴的形式支持农业生产。“绿箱政策”的内容以一般政府服务、粮食安全、农业环保等为主要内容。在支持方法和途径上，应减少对具体农产品价格保护及其对市场机制的扭曲，增加提供农村长期发展需要的公共产品。例如，改变农村基础教育主要由农民、社区和基层政府提供经费的现状，在幅度增加中央和省级财政对农村义务教育的投资比重，强化农业基础设施建设，改善农业生产条件。具体来说，一是一般服务补贴（支出），包括农业科研、病虫害防治、培训、推广和咨询、检验检疫、营销促销；二是基础设施补贴（支出），包括土地整治、水利设施、能源设施、交通运输设施、环保设施；三是结构调整补贴（支出），包括农民转产、转业、由于结构调整引起的损失；四是收入稳定补贴，包括一些农产品保护价收购、生产保险、合作组织、价格或收入的稳定基金、农民社保；五是粮食安全储备补贴（支出），包括受国家委托、农业粮食储备、农民或合作组织粮食储备；六是国内食物援助补贴（支出），包括对农村贫困人口、城镇失业人口如鳏、寡、孤、独、残人口及中小学生的食物援助；七是贫困地区援助补贴（支出）；八是环保补贴（支出），包括森林、草原、土壤、水资源、野生动物、濒危动物、珍稀动物、湿地等保护支出；九是农业投入补贴（支出），包括农业生产资料、农贷利率；十是农业限产补贴，包括为保护草原而限制牧民养畜补贴、对农业生产者固定种植面积的补贴等。补贴对象可以是农户，也可以是农民专业合作组织、农业企事业单位、农场、产业化经营组织及其他法人。
3、补贴方式方法。在考虑对农民进行直接补贴时， 按以下先后步骤进行：（1）取消现行的农业三税，即农业税、农业特产税、 屠宰税；中央政府按核定的基期数额对地方政府进行转移支付（对发达地区可以不进行这种转移支付）。（2 ）取消教育费附加和“五统筹”范围的收费，对地方政府因此而减少收入，由中央政府按有关指数重新核定之后向地方政府转移支付。（3）取消村提留， 由中央和地方政府按村庄数量和人口多少核定固定补贴额，列入财政预算支出。以上三项，国家每拿出一元钱，农民就实实在在地少缴一元钱，就相当于增收一元钱。换言之，国家用于以上项目的支出，都相当于对农民的直接补贴。如果在此基础上，国家还有补贴财力的话，可以参照美国的脱钩补贴的方式，对农民进行补贴，计算补贴的基础可以采用税费改革中采用的土地面积和常年产量之积。
近期补贴重点和补贴机制：把改进对小麦、大米等粮食产销补贴方式作为坚持完善粮食收购保护价制度的重要内容，研究改进对粮食产销的补贴方式，尽可能减少国内粮食市场人为扭曲，同时又保障农民收入。初步设想：国有粮食购销体制实行市场化运作，由具有经营资格的企业按照市场价格经营粮食。为保护农民利益，每年政府根据国内外粮食供求情况、生产成本、财政承受能力等因素确定粮食收购保护价（支持价格），同时通过市场监测计算各种全国平均市场价格，从而确定差价补贴标准。当粮价过低时，农民可以持有售粮数量凭证（粮食必须售给有经营资格的企业），向当地基层财政部门领取差价补贴。为将差价补贴切实补到农民手中，主产区尤其是农业税收较多的地区，差价补贴可考虑直接抵减农业税。
4、在补贴中一定要看到面临的困难和问题， 近期对补贴的期望值不能太高。在我国，这些条件仍然是较为欠缺的。国家的财政能力近年来有了很大的改善，但是相对于数量巨大的农民来说，仍然是很不足的：目前不仅没有实行象欧美那样的对农民的直接补贴，反而仍然每年从农民那里征收了大量的税费。我国农户的规模极为狭小，同一农户种植种类多样，地块更是零碎狭小，非常难以统计，更难按个案进行研究和审查。农民的素质较低，地方政府的管理水平也有诸多的限制和不适应，无法承担象欧盟“蓝箱”政策要求的那些审查任务。
- 上一篇：关于农业产业化经营的理论思考
- 下一篇：农业产业化理论基础的研究急待加强
