二元结构下的财政支出结构调整
事实上，刘易斯本人并不认为二元经济论的结论，即二元结构最终转变为现代一元结构适用于所有国家。从刘易斯发表《二元经济论》以后的若干论文的变化来看，似乎可以认为，随着时间的推移，刘易斯本人对二元经济论模型的适用范围加上了愈来愈多的限制条件。1979年，刘易斯在《再论二元经济》的论文中，就“许多作者对于过去20年来，不发达国家现代部门的迅速扩张，没有通过‘利润渗透’导致传统部门的同样繁荣感到惊奇和失望”的回答中，明确指明“事实上，没有理由期望传统部门总是从现代部门的扩张中获益；经济系统中既有使传统部门受益的力量，也有使其受到损害的因素。因而最后的结果，在不同的情况下大相径庭”。而二元经济论模型的结论，即二元成功地转化为现代部门的一元，是在排除这些限定条件的前提下才得以成立的。对于中国而言，恰恰是处在这些被排除的条件（及不被考虑的因素）下进行传统部门向现代部门的转化进程的。由此可见，对二元经济论要有全面的理解，既不能不管具体情况随意照搬和套用某种理论或以国外经验为公理，也不能不顾理论所设立的一系列前提条件而任意引用。若如此，既能造成对二元经济论理论本身的歪曲，又会对一个国家经济发展的理论认识和政策选择造成灾难性后果。另一方面，必须特别强调的是，中国的二元结构问题在理论和实践上具有特殊的复杂性，既包括二元结构转化中迫切需要解决的劳动力转移问题，又涉及全面解决社会经济各方面协调发展的问题。从这个意义上说，二元经济论对于中国的实际缺乏一定的针对性，因此，二元经济论并不能成为指导、分析中国从传统向现代过渡的完整和惟一的理论工具，正确的选择就是基于中国现实，充分吸收二元经济论关于向现代经济结构转换理论的科学成分和可贵的思想资源，从总体上把握社会经济发展的规律，为下一步的现代化发展提供理论、战略的准备。
三、中国公共分配的二元结构
中国二元经济结构的产生，是社会生产力发展的必然结果，同时它的长期存在又是社会生产力还比较落后的重要表现。中国在工业化初期为了实施赶超战略，受“工业偏好”思想认识的支配，对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的资源倾斜政策。国家的资源配置在工业与农业之间严重不均，长期过度倾斜于工业，对农业公共投资严重不足，支农支出比重持续下降，导致农业发展严重滞后于工业的发展。具体表现在城市工业工资大大超过农业工资，造成了资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，在公共产品提供方面出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，对农村公共产品的供给严重不足和滞后。
城乡公共产品供给制度的差别主要体现在公共产品的资金投入或成本分摊制度上。自70年代末80年代初期以来，由于人民公社制度的解体，我国农村地区公共产品供给主体缺失，但在之后的经济快速发展时期，却始终没有建立起公共产品的正常供给制度。中央政府主要以纯公共产品的供给为主，由于农村社区的边缘性、生产的分散性及公共产品受益的区域性，这类物品和服务对农村经济的发展的直接效用并不大；地方政府作为准公共产品的供给主体也没有相应地承担起农村公共产品供给的责任，而是按照“公共产品的受益原则”将公共产品供给的责任层层下推，大部分的准公共产品，特别是“软”公共产品或者不能有效提供，或者最后由农民自己承担。这种农村个人产品和公共产品关系的模糊与颠倒是中国农民负担过重的主要原因之一。具体表现在最主要的地区性公共产品供给，如义务教育、公共医疗、社会保障、水利设施、道路交通等实质上实行的是农村地区“自给自足”的政策。相比之下，城市公共产品由中央和各级地方政府提供。以义务教育财政投入为例，现行《义务教育法》对实施义务教育所需事业费和基本建设投资的投入责任，即中央、省、市和县级政府各应承担多少、怎么承担，表述笼统，难以进行操作。同时，义务教育筹资地方化的机制和地方政府自身财政收入匮乏的情况，必然造成不同地区之间、城乡之间义务教育的条件、水平和质量的巨大差距，且有扩大趋势。20年来，农村中小学主要依靠农民负担的农业税、教育费附加、教育集资维持运转，乡村两级政府承担了绝大部分的义务教育投入，中央和省级政府承担的责任很少，造成了农村教育水平的停滞甚至倒退。据国务院发展研究中心的一项调查，农村义务教育资金的投资比例中，中央政府只负担2%，省和地区负担11%，县和县级市负担9.8%，乡镇则负担了全部的78.2%.财力最薄弱的乡镇政府承担了占全国义务教育学生人数2/3以上的农村义务教育投入，已不堪重负。
从对农村公共产品总体投入情况看，改革开放以来财政农业支出占财政支出的总体比重是较低的，如果剔除水利气象等事业费支出，农村投入只占财政支出的3%左右。从财政投入的结构看，财政对农村的支出主要提供支援农业生产和农村水平气象等部门的事业费和基本建设支出，这两项一般都占到94%左右，农业科技三项费用所占比重不到一个百分点，而这一部分更能有效地为私人产品带来边际产出增加。即便如此，有限的财政支农资金也还不能完全到位。联合国粮农组织曾要求广大发展中国家农业研究的投资从1980—1999年每年应增加8%，投资份额应占到农业总产值的0.6%左右，我国实际上远没有达到联合国的最低要求；与发展中国家相比较，发展中国家对农村基础设施的投入的一般水平为10%左右，而我国只有3%左右。近年来我国政府加大了对农业的投入，但力度仍显不够。在财政经济状况明显转好的情况下，每年财政对农业的投入占农业生产总值的比重一直处于4%左右水平，这一比例即使在发展中国家也算是很低的。财政对农业投入占财政总投入的比重一直徘徊在7%—8%之间，如果扣除具有广泛外部性的水利基础设施等投入，则这一比例更低，仅4%—5%之间，这种投入力度对于增强农业基础地位，提升农业的国际竞争力显然是不够的。
四、财政支出结构调整的着力点
1 根据经济发展阶段，适时调整公共资源在城乡之间的分配格局
著名经济学家钱纳里和赛尔昆根据100多个发达国家与发展中国家20年经济变动的长期趋势，得出各国经济发展产业结构趋同性理论，指出人均GDP在300—1200美元之间是国民经济结构迅速发展变化的阶段，这个阶段正好也是一国从传统状态向现代化过渡的经济成长时期。中国的经济发展已进入工业化中期阶段。在这一阶段，国民经济结构将发生迅速变化，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业，国民经济增长的发展要素主要来自于非农产业，这是世界各国经济发展的普遍规律。这一时期城乡关系的基本特征是，农业不再替工业发展提供积累，工业依靠自身实现的积累加速增长，农业与工业平等发展。可见，工业化进入中期阶段后，将是城乡关系开始改善和调整的最重要时期，亟需采取可行的措施，坚持城乡统筹，走城乡互动、互促的协调发展道路，消除公共分配的二元结构，加强对农业的支持和保护，合理调整和规范财政资源和国民收入在城乡之间的分配格局，促进工农业平等发展和加速工业反哺农业。
2 重视对农业的财政投入，确保财政支农资金总量的稳定增长
增加政府农业投入的关键是要形成完善的、有法可依的投入体系，从体制上保障农业投入的逐步提高。世界农业发展经验证明，公共政府财政农业投入的规模对农业发展具有极为重要的作用。一般而论，政府的农业投入是与整个经济增长同步的，英国经济学家简。莫利特在分析了世界上88个国家的农业与经济发展的关系后得出了这样一条结论：人均收入每增加1%，农产品总值中再投入农业的比例应增长0.25%，农业才能稳定发展。农业是高度依赖土地、水、气候等自然资源的产业，维系农业的稳定发展，首要条件是农业有良好的内部环境和外部环境，其内部环境就是具有良好的基础设施条件，较高素质的农业生产经营者，广泛应用的农业科技等；外部环境主要是市场体系的建立与完善、价格体系的建立与完善、农业社会化服务体系的建立与完善、农业保险制度的建立与完善、农业税收制度的完善等，而创建良好的农业内部环境与外部环境重在公共财政投入。近年来，国家财政支农支出虽然有了较大幅度的增长，但仍低于财政总支出的增长，财政支农支出的比重仍在下降。为此，在城乡差距不断扩大的现阶段，公共财政投入应当坚持面向农村，注重扩大公共财政覆盖农村的范围，一方面，把增加对农业和农村的投入作为调整国民收入分配结构的重要方向，加大财政支农资金的投入力度，提高财政支农资金占财政总支出的比例，逐步建立财政支农资金稳定增长的内在机制；另一方面，要注意保持投入的可持续性。
3 优化财政支农资金结构，建立公共财政支农资源配置新体系
公共财政对农业的投入结构集中反映出财政资金在农业支出中的分配构成，体现了公共财政对农业的投入重点和投入方向，是财政支农政策的组成部分。不断优化财政支农资金投入结构也是提高公共财政农业投入效率的主要途径。
（1）有效安排农业基础设施投资。农村基础设施是农村公共品的重要内容，是促进农村经济和社会全面发展的重要基础。农村公路、电力和通讯等基础设施的公共投资是提高农民收入、减少贫困和地区不均等的战略之一，是提高农业的综合生产能力和综合效益的重要举措。同时也有利于拓展农民的就业空间，降低农民生产、生活的成本与风险。目前，我国农村基础设施建设面临的突出问题是，农村基础设施建设同全国性、区域性重大基础设施建设配套性差，农村中小型基础设施建设尤其成为薄弱环节。从韩国“新农村运动”的经验和近年来我国加强农村中小型基础设施建设的成效看，在“十一五”期间，要注意加强同国家或跨区域重大基础设施相配套的农村基础设施建设，并将加强农村中小型基础设施建设，作为加强财政支农的重点。在具体实施时，既应该统筹考虑城乡发展及其对中小型基础设施需求的变化趋势，注意有弹性地筛选出不同阶段、不同地区增加农村中小型基础设施建设的重点和优先顺序，又要建立基础设施的绩效评价机制，加强项目管理和对建设过程的多方位监督。
（2）重视农村人力资本质量，明确各级政府义务教育的投资责任。我国义务教育发展的严重失衡是义务教育经费筹措方式的弊端造成的，要从根本上解决全国义务教育的区域差距和城乡差距问题，必须在中央、省、市、县、乡镇各级政府义务教育公共投资中，重点强化中央和省级政府的投资责任，改变当前这两级政府在义务教育公共投资中比例过低的状况。国家要制定义务教育最低财政标准，对低于财政标准的县乡，由中央和省级财政自上而下地通过建立规范化的转移支付或专项补助制度给予财政支持，以此强化中央和省级政府对全国义务教育的宏观调控能力，提高中央和省级政府对义务教育的财政供给水平。
（3）加强财政支农资源整合，提高农业财政政策绩效。当前，国家财政用于农业的资金结构不合理，农民直接受益的资金比重不高。农民直接受益或者说农民得益较多的财政支出主要是支援农村生产支出、农业科技三项费和农村救济费。这三项支出的比重由1990年的47.88%下降到2001年的30.80%.为了确保财政支农资源的有效利用，需要优化农业财政资金结构，改进农业财政资金的管理体制，加强部门整合、资源整合和项目整合，突出重点，加大向农村经济社会发展的薄弱环节、关键领域、重点项目的倾斜支持力度。
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