我国政府采购存在的问题及建议
[关键词]公共支出；政府采购；采购范围；监督管理
政府采购也称公共采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织为了开展日常政务活动或为公众提供服务的需要，依据一定的原则，以法定方式、方法和程序，利用国家财政资金和政府贷款、从国内外市场上购买货物、工程和服务的消费行为。为了规范政府采购行为，防止舞弊和其他不正常现象发生，西方各国都依据本国的不同情况，按照等价交换的原则及政府活动的公开性、透明性原则，制定专门用于规范政府采购行为中的采购主体、采购范围、采购程序、采购方式及投诉处理等方面的具体规定，这些规定总称为政府采购制度。
根据财政部的统计，2004年我国的全国政府采购规模为2135 7亿元，较上年增长29%，相当于1998年改革试点时期采购规模的69倍。6年来政府采购规模年均增长率为88 8%.随着我国的政府采购的不断发展和规模的扩大，我国政府采购工作凸现了一系列的误区和问题，极大地制约了我国政府采购的进一步发展。1998年至2003年我国政府采购的数据如表1所示。
| 项目 年份 |
ＧＤＰ绝对值 （亿元） |
财政支出 （亿元） |
实际支付（采购规模）（亿元） | 政府采购占ＧＤＰ的比例（%） | 政府采购支出占财政支出的比例（%） |
| 1998 | 78345 | 10798 | 31 | 0.04 | 0.29 |
| 1999 | 82068 | 13188 | 130 | 0.16 | 0.99 |
| 2000 | 89442 | 15887 | 328 | 0.37 | 2.06 |
| 2001 | 95933 | 18903 | 653.2 | 0.68 | 3.46 |
| 2002 | 104791 | 22012 | 1009.6 | 0.96 | 4.59 |
| 2003 | 116694 | 24607 | 1659.4 | 1.42 | 6.74 |
数据来源：历年《中国统计年鉴》，历年《中国财政年鉴》，政府部门公布的相关数据
一、政府采购的理论
依据政府采购制度的理论依据是公共财政，政府采购制度是公共财政基本制度的重要组成部分。公共财政（publicfinance）是政府在市场经济条件下提供公共品和公共服务的分配活动与分配关系。一般情况下也将公共财政的领域称其为公共服务领域，即政府应为全社会提供高效、优质的公共品和公共服务。公共财政应从组织政府收入、安排政府支出、提供公共品、校正市场失灵出发，履行其配置社会资源、调节收入分配和稳定宏观经济等职能。
公共财政基本制度是一个包括对公共财政基本职能界定、公共财政收入制度、公共财政支出制度与公共财政分税制，财政体制规范化为构建内容的制度体系。
公共支出（publicexpenditures）是政府为履行其职能而支出的一切费用的总和。在市场经济发达国家，公共财政对经济的影响作用主要体现在公共支出上，政府调控经济的职能也主要是通过公共支出来实现的。西方的公共财政理论以财政支出是否与商品和服务相交换即是否在经济上直接获得相等的代价为标准，将公共支出划分为购买性支出（exhaustiveexpenditures）和转移性支出（transferexpenditures）。购买性支出直接表现为政府购买物品或劳务的活动。其特点是，政府在付出购买资金的同时，获得了等价的物品或劳务。转移性支出直接表现为资金的无偿的、单方面的转移，如养老金、补贴、周转金、公债利息支出以及对下级政府的转移支付等。其特点是政府付出了资金，却无任何资源可得。
公共支出制度包括的内容有：对财政支出范围的界定，零基预算制度，规范的转移支付制度，政府采购制度及国库单一账户制度。可见，政府采购制度是公共财政支出制度的重要组成部分。
购买性支出所起的作用，是通过支出使政府掌握的资金与微观经济主体提供的商品与服务相交换，在支出方式上实行政府采购制度，即政府以商品和服务的购买者身份出现在市场上，与微观主体一样，政府必须遵循等价交换的原则。因此，通过购买性支出体现出的财政分配活动对政府形成了较强的行为约束和效益约束。这也是政府采购制度在众多市场经济国家普遍推行的原因所在。
二、我国政府采购存在的问题及分析
近几年，随着我国政府采购的迅猛发展，政府采购的过程中出现了一系列的问题，主要表现在以下几个方面：
1 政府采购范围有限、规模较小
近几年，我国政府采购发展迅猛，但采购规模小的问题依然很突出。从发达国家看，一般国家政府采购的市场规模通常相当于其年度GDP的10%～15%.而我国政府采购规模虽然每年都有增长，但占年度GDP的份额仍显过少，采购项目单一，结构比例不合理。
我国目前政府采购的项目主要集中在财政专项拨款的办公设备购置、车辆购置及少数工程及房屋修缮，而对货物工程及劳务等项目，仍未完全实行规范的政府采购，这使得政府采购节约财政资金的作用难以充分发挥。在我国现有的政府采购结构比例中，货物类采购的比重较大，服务类采购所占比例很小，仅为采购总规模的5～10%左右。我国2003年政府采购结构状况如表2所示。
表2 2003年我国政府采购结构状况
| 采购类别 | 采购金额（亿元） | 占全年采购的百分比（%） |
| 货物类 | 897.3 | 54 |
| 工程类 | 658.3 | 40 |
| 服务类 | 103.8 | 6 |
| 合计 | 1659.4 | 100 |
2 政府采购程序不完善，效率不高
政府采购预算是开展政府采购工作的基础和重要环节，也是政府采购工作的最关键部分。但在实际工作中，政府采购预算还存在如下问题：一是政府采购预算与部门预算脱节，没有同步编制，表现为实际编制时经常是与部门预算分别布置、分别编制、分别上报，形成与部门预算脱节的现象；二是政府采购预算编制简单粗糙，公共支出项目还没有细化到政府采购目录，编制不够认真，对采购的商品未作具体说明，缺乏可操作性；三是缺乏可操作的年度政府采购计划。采购机构一般是将经财政批准的资金计划作为采购的依据。财政何时批准，采购中心就何时采购，缺乏计划性和操作进度，致使零星采购多，小额采购多，重复采购多，无时间计划，无规模计划。
目前，我国的政府采购程序十分繁琐复杂，导致整个政府采购的效率低下。一是采购资金的申请、拨付环节不够顺畅。虽然有的地方采购资金实行财政直接支付，但在资金申请环节的时间周期长，同样影响了采购项目的执行周期；二是对政府采购程序的认识不全面。大多数人认为，政府采购就是开标和评标的过程，而一个完整的政府采购过程包括项目的预算和计划的制定，采购项目的实施方案，信息公告，供应商资格审查，专家的选择，评审委员会的确定，评标标准的制定，开标、评标、定标，发布中标通知书，签订合同，履行合同，验收以及资金支付等一整套过程，每一个环节在操作时都要力求严谨、规范。
3 规章制度体系不完善
政府采购制度实施以来，相继出台了包括《政府采购法》在内的一系列法规、制度，加强了政府对财政资金使用过程的影响，有效地制约和规范了政府购买行为。但由于与《政府采购法》相配套的实施细则至今仍未出台，各地在政府采购实际操作中还存在着较大的不规范和随意性，特别是管理体制还不顺，操作上也是各行其是。这样既影响政府采购的质量和效率，又不利于企业的公平竞争，也容易滋生腐败行为，有违实施政府采购的初衷，最终影响政府采购的质量和信誉。
4 政府采购人员素质亟待提高
政府采购不同于一般的采购业务，它涉及到经济、贸易、自然科学等多学科知识，要求管理、执行和评标人员不仅要熟悉财政业务，还应掌握招投标、合同管理等多方面的知识和技能。但目前我国政府采购工作人员大都来源于原来的财政部门，离专业要求仍有较大差距。随着我国政府采购工作的不断推进，我国政府采购需要一支庞大的专业知识过硬的队伍，人才的缺乏将会制约我国政府采购制度的建立和发展。
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