城市房屋拆迁及其法律规制
出处：论文网
时间：2006-12-01
（二）“公益性”拆迁的程序
在拆迁中，城市房屋拆迁管理部门首先须依法对拟进行城市房屋拆迁的申请进行程序性的审查，主要包括建设项目立项许可、城市规划许可、建设用地许可、拆迁计划和拆迁方案、拆迁补偿安置资金等；其次是颁发房屋拆迁许可证，进入到拆迁的准备阶段，而后是拆迁的实施过程。从对“公共利益”的思考出发，我们可以得出“公益性”拆迁所应具备的三个要件：一是为了公共利益的需要；二是拆迁的主体只能是国家，征收的程序应是正当的；三是应给予被拆迁人公平补偿。
四、“商业性”城市房屋拆迁及其法律规制
有了对“公益性”拆迁的详细研究，对“商业性”城市房屋拆迁的研究便容易的多。“商业性”城市房屋拆迁有别于“公益性”城市房屋拆迁，它是出于商业利益目的而为的拆迁行为，属于平等民事主体之间的民事法律行为，应当遵循合同法有关平等自愿、意思自治、诚实信用等原则，不得“强买强卖”，即只要财产所有人不同意转让其财产，任何单位和个人不得“强买”，市场规律将起到自发调节的作用。但实际上拆迁中的主要矛盾都出于“商业性”拆迁项目中的“强买强卖”，其中充斥着无数的灰色地带，我们需要对此一一辨析。现实中存在的问题：
（一）拆迁当事人地位失衡
在商业性拆迁项目中，拆迁人和被拆迁人应该是平等的主体。但是，开发商报送有关材料，进行公告，启动房屋拆迁程序，都是单方面的行为。开发商无需同房主协商就可以直接申请并获得政府许可进行拆迁，并且在申请拆迁许可证时，能不能确保所有文件都到位，被拆迁人无从知道；拆迁计划和拆迁方案，不需要和被拆迁人商量，不能排除存在侵犯被拆迁人财产权的规定；金融机构是否如实出具拆迁补偿资费证明，对此被拆迁人没有能力监督和控制。这些制度上的缺陷都为后来的违法强制拆迁留下了空间。另外，拆迁人总是事先与房屋拆迁管理部门谈好，委托拆迁公司实施拆迁，而该拆迁公司往往又是房屋拆迁部门开办或控股的公司，与房屋拆迁部门有着千丝万缕的关系。于是，实践中开发商与包括房屋拆迁部门在内的政府、拆迁人与拆迁公司相互串通、暗箱操作、联合出卖被拆迁人利益的现象时有发生，比较典型的就是有些地方出现的费用大包干的拆迁委托方式，开发商落得清静又少花钱，而一些政府部门则一哄而上，共同分享大包干的利润。
（二）行政权力非法介入
在城市建设和旧城改造的过程中，随着房地产开发规模的扩大，如前文所述，某些地区、某些官员强行介入商业性房屋拆迁项目，甚至为了谋取地方利益、部门利益和个人利益，不惜拖延、克扣被拆迁居民的补偿资金或以“国家建设”、“公共利益”为由，非法的允许甚或直接执行商业性项目的强制拆迁。这样，在拆迁中政府既是规则制定者，又是“裁判员”，还充当“运动员”，显然难以保证拆迁的公平公正。如湖南省郴州市嘉禾县所发生的权力性暴力拆迁事件，曾一度被嘉禾县政府打扮成“国家建设项目”的商贸城开发工程，是一个地地道道的商业开发项目。其当地政府专门制定“株连政策”，以行政命令的形式逼迫公职人员负责各自亲属的拆迁工作，如果不能够按照开发商的要求拆迁，将被暂停工作、停发工资、被开除或下放到边远地区。为此差不多发起了一场轰轰烈烈的运动，目的无非是要帮助乃至代替开发商以最快的速度和最低的成本完成拆迁。 “株连政策”显然是于法无据的，它粗暴地侵犯了公职人员的权益，引起了公职人员、普通群众和舆论的诟病，不过也要看到，“株连政策”只是一个中介，其实质则是嘉禾县政府以行政权力介入商业拆迁的一种手段。虽然政府权力介入商业拆迁的事例屡有所闻，而嘉禾县的做法既显示了其独具之匠心，更提供了一个政府与开发商亲密合作、政府权力为商业拆迁竭诚效力的精彩版本。
（三）补偿标准欠公平
当前开发商热衷于房屋拆迁的关键原因在于拆迁成本很低，而造成这一不公正结果的因素就是在补偿费用和安置问题上几乎是由开发商单方决定，是霸王条款，房主在整个拆迁过程中很难有表达自己意愿、维护自己权益的机会。所以，拆迁人的利益能否得到保障，完全取决于开发商的实力和信誉。而在实际中，由于一部分被拆迁人有搭便车的心理，开发商随即推出一些“先搬迁先奖励”的措施，又造成被拆迁人之间在补偿上的不公平。
（四）强制拆迁制度非法适用
如上所述，强制拆迁在“商业性”拆迁中应无适用的余地。个人的财产权，除了依照司法程序外，不被其他任何组织或个人非法剥夺。在为商业利益所为的拆迁活动中，即便是法院也无权用判决准许强制拆迁。
根据以上在实际房屋拆迁中所反映出的问题，对出于商业目的的拆迁应确定特别的程序和原则，进一步明确规定相关的程序法律制度；绝对避免政府行为介入拆迁纠纷中，直接影响市场的博弈均衡；补偿标准应当有别于“公益性”拆迁的补偿，被拆迁人可以参加商业性开发的利润分配等，以此完善“商业性”城市房屋拆迁制度。
首先，从逻辑上说，商业拆迁规划立项前，开发商应公告征求广大被拆迁人意见，确保被拆迁人的知情权和异议权，并建立被拆迁人大会或代表大会制度。开发商必须征得每一户被拆迁人的同意。由于开发商是强者，房主是弱者，这一强一弱不仅表现在前者是有组织的经济势力强大的团体，后者力量处于分散弱小状态，还表现在信息的不对称上，前者拥有全面的信息。因此，应当有适当程序保障房主在整个拆迁过程中有机会表达自己的意见，主张自己的权利。
可能有人会说如果只有一户被拆迁人出于某种动机，如漫天要价、维护祖上房产、嫌搬家麻烦等看似不值得考虑的原因，无论如何不愿意拆迁，从而阻止了一个好的商业项目的开发，岂不可惜？但是，法律是只管行为不管大脑的。在民事行为中，一个人做事的动机其他人是没权利干涉的，只要其所为符合民法的精神。这也可理解为“意思自治”的真谛。对一个具体的人来说，有可能上百万的补偿费比不上一个破旧然而安静的小院落。没有对这种主体性的尊重，就不可能实现法治下的秩序与自由。有句老话叫“磨刀不误砍柴工”，驾驶员也有句口号叫“宁慢十分，不抢一秒”，可以套用在此。我们宁可忍受事先谈判的复杂冗长甚至于无功而返，也不接受不平等的交易，因为经过这样的协商达成的协议履行起来必定是比较顺利的，而为了速度不顾公平的作法只会引起无穷的争议和后患。
其次，拆迁评估机构应由开发商与被拆迁人共同选定。在房屋价格评估上，应取消由开发商聘请评估机构来评估的做法，采取公开、公正的程序如招标等方式来选择评估机构，保障公正评估。
第三，建立拆迁谈判机制，开发商应当严格按照《合同法》的规定，公平合理地取得和补偿产权人的土地房屋财产，即与产权人在自由、公正的原则下谈判、讨价还价，平等协商拆迁补偿标准、拆迁补偿方式和方法和安置问题。
第四，必须切断行政权力对这一民事关系的干预，重新界定政府在城市房屋拆迁中的职能。政府只对开发商和拆迁方的资格、指标等进行程序上的审批，不能介入任何实体内容。此外还应建立拆迁安置补偿费用专项监管制度。
最后，取消对商业拆迁中的行政裁判制度，未经法院判决，不得强制拆迁。在商业性拆迁法律关系中，开发商与被拆迁人是平等的民事主体，凡双方不能自行解决的问题，应通过民事诉讼程序最终由法院裁决。行政部门直接事先强行拆迁，是行政权对司法权的粗暴干预。
注释：
周大伟 ：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解—兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，http://www.civillaw.com.cn/ ，2004年10月8日
左力：《城市房屋拆迁补偿制度研究》，[硕士学位论文]，北京：中国社会科学院，2002
这里用“拆迁法”统指所有有关规制拆迁行为的法律法规。当然这并不是一个严格的概念，也不表示作者认为已形成一个独立的拆迁法律部门，而只是出于表述的方便。
贺卫方：《宪政路上的绊脚石与推动力》，http://www.law-thinker.com/，2004年3月8日
周大伟：《美国土地征用和房屋拆迁中的司法原则和判解—兼议中国城市房屋拆迁管理规范的改革》，http://www.civillaw.com.cn/ ，2004年10月8日
孙洁：《必须立法限制行政权力对拆迁的干预》，http://www.jcrb.com.cn/，2005年3月1日
潘洪其：《政府权力介入商业拆迁危害了什么》，《北京青年报》，2004.5.15
参考文献：
1.王才亮 ：《房屋拆迁纠纷焦点释疑》，北京：法律出版社，2004
2.王卫国：《中国土地权利研究》，北京:中国政法大学出版社, 1997
3.唐莹莹 . 浅论我国土地所有权 . 当代法学 . 2003(12)：22~27
4.蒲杰，余斌 . 房屋拆迁权的滥用与预防 . 现代法学 . 2002（4）：13~20
5.崔太平 . 从修宪看房地产拆迁补偿制度创新 . 法学前沿理论专刊 . 2004.（5）：79
6.刘王怡 . 质疑《城市房屋拆迁管理条例》的合宪性 . 人与人权 . 2003(10)：21~25
