论行政诉讼执行难
出处：论文网
时间：2006-12-11
（三）执行过程中的腐败行为导致执行难
由于法制起步晚，经济基础差，法律法规不配套、不完备，目前对执行法官制约设计仍存在许多不足和弊端，使得法律对行政执法者失控。执行法官可以大包大揽扣押财产、拘押被执行人，权力无限，执行人员对其自身约束力不够，办“金钱案”、“关系案”、“人情案”甚至于接受当事人的吃请、娱乐、财物，导致执行权力的滥用，使得无法从实体和程序上对相关人的权利进行保护。
二、解决行政诉讼执行难的对策思考
21世纪，我国政治、经济及社会生活的各个方面将经历更为深刻的变化。随着依法治国、建设社会主义法治国家进程的推进，随着我国加入WTO后开放程度的进一步扩大以及执行大会战的开展，执行工作面临着新的机遇与挑战，随之也相继出现一些不可避免的问题。针对目前行政诉讼执行工作中出现的诸多问题和不足，我认为，应采取以下几种对策：
（一）重新为“执行难”进行制度设计，明确执行机关执行的程序，执行中争议的解决方式，抗拒执行的处罚措施等内容，使执行工作有法可依。
我认为对“行政诉讼执行难”问题进行制度设计要求执行机关应当具备的条件是：①执行机关必须是行政机关，与审判机关有严格的性质区分。②执行机关必须具备强制执行所需的力量配置，如设立专门的警察部队。③对执行机关的错误执行行为，要有纠错和监督机制。如果执行机关执行错误，侵害了公民、法人的合法权益，当事人可以向法院提起行政诉讼。从以往的教训看来，一方面，法院执行不力，当事人的合法权益得不到保护，出现“法律白条”的现象；另一方面，由法院负责执行，如果出现执行错误，则受害人投诉无门。因为法院的审判权是保障社会正义的最后屏障，当事人只能向法院起诉，但法院同时又是执行机关，出现了法院角色的混同，法院既是运动员，又是裁判员，难保公正。⑸
现在，在社会各界要求解决“执行难”的强烈呼声下，各级法院为加强执行力量进行了一系列的改革，如变执行庭为执行局，加强执行力量的配置，但这种变革不能从根本上解决“执行难”的问题，还是没有改变由法院负责执行的既定制度模式。我认为可以采取这样的解决办法：法院内部的执行局彻底独立，成为一个行政机关。为确保执行机关不受地方保护主义的干扰，建议执行机关实行系统内垂直领导管理，人财物都由本系统自主确定，不受地方管理，上级执行机关有权对辖区内的执行工作进行统一调度，上级执行机关有权使用下级机关的各种执行力量。为加大执行力度，执行机关应配备必要的装备和车辆等，成为强大的执行力量，对被执行人造成一定的威慑力。
从国外的经验可以看出，法院仅是审判机关，判决书下达就完成任务了，法院不管执行，执行是政府的事。这种制度已成西方国家的通例 。如在美国有一案件，判决后有人不服，还聚众骚乱，案件难以执行。后来美国政府动用军队把问题解决了。这就是政府执行，是行政执行模式。几乎没有一个国家是由法院来搞执行的，考察国外的法院机构设置，可以发现一个有趣的现象：国外法院内部没有设立执行庭或类似的机构，他们认为这是很正常的，执行是政府的事，与法院无关。我们可以借鉴一些这方面的经验。
（二）完善《行政诉讼法》中关于执行问题的规定，使之科学化、具体化、程序化、规范化。
1、借鉴国外立法有关于行政诉讼判决执行的有关规定。法国1980年《行政机关迟延罚款和判决执行法》规定：①行政机关被判决赔偿时，如果赔偿金额已经确定，行政机关必须在4个月内签发支付命令。逾期不支付的，会计员有义务根据判决书正本付款。②行政机关不主动履行赔偿义务，当事人可以在6个月后向最高行政法院申诉；如果情况紧急可以不受时间限制，立即向最高行政法院申诉。最高行政法院根据申诉，可以对行政机关宣布迟延罚款，规定行政机关不执行判决时，每天罚款若干。最高行政法院还可以在当事人未申诉时，依职权宣布迟延罚款。迟延罚款通常是临时性的强制措施，可以暂不执行。宣布迟延罚款以后，行政机关仍然不执行判决时，迟延罚款成为确定的措施。当事人由于行政机关不执行判决而受到损害时，可以请求损害赔偿。迟延罚款并不代替损害赔偿。③对于引起迟延罚款的行政机关负责人，行政法院可以判处罚款。金额可以高达该公务员的全年薪俸。另外，法国1976年《调解专员法》规定，当事人在行政机关不执行法院的判决时，可以通过国会议员向调解专员申诉。调解专员有权命令行政机关采取执行措施。行政机关不遵守调解专员的命令时，调解专员可以写出一个特别报告，公开发表在政府公报上，动员舆论力量对行政机关施加压力。德国1960年《行政法院法》第172条规定，行政机关不履行行政法院的判决或临时保全命令所规定的义务时，行政法院可依申请以裁定对行政机关处以不超过2000马克的强制罚款，命令其限期履行。逾期仍不履行的，行政法院确定该强制罚款并依职权予以执行。强制罚款可予多次警告、确定和执行。在英美法系国家，当事人包括行政机关不遵守法院的裁判或者命令时，构成藐视法庭罪，可能受到监禁或者罚金的处罚。如美国《联邦行政程序法》第552条规定：“如果发生不服从法院命令的情况，地区法院对负责任的职员可以科处藐视法庭罪；如果是穿制服的机关，则处罚其负责的成员。”但现实中由于拒不履行法院判决而被判处藐视法庭罪的案例极为罕见，因为在英美法系国家，法院享有高度的权威，遵守法院判决被认为是任何一个公民都担负的神圣天职，拒不履行法院判决被认为是不可思议的事情。⑹
2、我国现行《行政诉讼法》关于执行问题的规定过于简单，明确规定行政诉讼裁判执行的只有第六十五条一个条文，执行过程中涉及的许多问题或者规定得相当粗疏，或者根本没有规定，特别是对行政机关拒不履行人民法院生效判决、裁定时必须承担的法律责任规定得十分不力，这是造成人民法院行政诉讼判决执行难的一个重要原因。所以在完善我国《行政诉讼法》关于执行问题的规定时必须注意以下几个方面：
⑴、改革现行经费体制。改革现行经费体制的理想模式是实行司法经费独立。实现司法经费单列体制，全国司法经费由中央财政负担，或者实行中央和省级财政分级分类负担体制，并由最高法院或省、自治区高级法院统一掌握，摆脱司法屈从于行政机关和其他社会干预，从而将这些外来干预对审判工作的影响降至可能最低限度，从物质上来避免司法权力“地方化”，法院“部门化”。⑺
⑵、有效督促执行的手段。人民法院在执行行政诉讼裁判时，一般的具体执行措施可以适用《民事诉讼法》（或者《民事强制执行法》）的规定。 但对行政机关的执行有必要确定特殊的执行手段，以有效督促行政机关履行义务。当行政机关拒不履行人民法院的判决、裁定时，行政争议演变为“二次冲突”。“二次冲突”具有强烈的反社会性，它通常体现着冲突主体对现实法律秩序的深刻蔑视。这种行为所侵害的是双重客体：一是裁判内容所反映出的实体权益或者责任关系，再就是司法审判秩序。因此，即便离开实体义务和责任不论，对抗司法组织代表国家所作的决定，这种行为亦构成了制裁适用的条件。从另一个角度讲，行政机关作为国家的代表，不可能对抗国家司法机关的决定。行政机关对抗国家司法机关的决定，实际上是出于公务员个人意志的原因。因此，在行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，有必要对行政机关的公务员采取制裁措施。特别是当行政机关的首长故意对抗行政裁判时，依靠行政机关的内部惩戒制度已不足以解决问题。因此，当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定时，《行政诉讼法》应当规定对行政机关负责人处以强制罚款（金额可从该公务员工资中扣除），以督促行政机关履行义务；当行政机关拒不履行人民法院的生效判决、裁定，情节严重时，对有关责任人员处以藐视法庭罪，以追究其刑事责任。另外，人民法院还可以在政府公报或者有关新闻媒体上发表公告，利用舆论压力督促行政机关履行义务。
⑶、明确执行管辖。现行《行政诉讼法》规定，人民法院发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行。由于现实中存在法院和行政机关地位不平等的情况，特别是被执行机关级别较高时，更是存在较大执行难度。当第一审人民法院认为情况特殊由其执行存在较大困难时，应当允许其报请第二审人民法院执行。提高执行法院的级别，主要是为了解决行政机关方面的原因。另外，人民法院发生法律效力的判决、裁定可能经过一审，也可能经过二审。案件只经过一审程序的，发生法律效力的判决、裁定由第一审人民法院负责执行，应当说不存在什么问题；案件经过二审，并且二审法院维持原判的，仍由一审人民法院负责执行，也是合适的；但如果二审法院撤销或者改判了一审人民法院的判决、裁定，仍然由第一审人民法院来执行则未必合适，因为，面对二审法院的裁判，一审人民法院可能会采取消极的态度不履行执行的职责。因此，在这种情况下，由二审人民法院负责执行可能更为恰当。在确定执行管辖时，既要考虑到行政机关方面的问题，也要考虑到法院自身存在的问题。
⑷、确定合适的申请执行期限。现行《行政诉讼法》对行政诉讼裁判的申请执行期限未作明确规定。最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第84条规定：“申请人是公民的，申请执行生效的行政判决书、行政裁定书、行政赔偿判决书和行政赔偿调解书的期限为1年，申请人是行政机关、法人或者其他组织的为180日。”在起草该司法解释，确定申请执行行政裁判的期限时，最高人民法院主要基于期限的确定应该与民事诉讼法的规定相统一的考虑。⑻然而，该司法解释没有考虑到行政案件的特殊性。如果行政诉讼裁判申请执行期限确定过长，就会使行政行为难以发挥应有的功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限不应当长于或等长于民事诉讼裁判申请执行期限，而应当短于民事诉讼裁判申请执行期限。另一方面，行政诉讼裁判申请执行期限又不能太短，否则，当事人来不及申请执行，同样也不能发挥行政行为的应有功能。因此，行政诉讼裁判申请执行期限的确定要考虑两个方面的因素：一是为了维护法律关系的安定性，要尽可能缩短申请执行的期限；二是申请执行期限的确定，又要充分照顾到当事人申请执行的可能性，这就要求必须给当事人留下足够的申请执行的时间。而我认为，我国正处于社会转型发展时期，各种社会关系的变动非常频繁，社会关系缺乏稳定性是当前社会发展的一个显著特点。在这种时代背景下，法律在对各种期限加以规定时，在能够有效保障当事人权利的前提下，期限的确定应该从短。因此，行政诉讼裁判申请执行期限可以确定为“三个月”或者“六个月”。
⑸、加大对司法腐败的打击力度。加大对执法违法的处罚打击力度，要将执法违法作为犯罪严重惩罚的加重情节。国家应尽快制定出台《监督法》，除加大对违法审判、不依法办案法官的责任追究和惩罚力度外，还要加大对特权垄断行为和部门保护主义行为的限制和惩罚力度。从监督体制上进行改革，将监督的内容、监督方式、监督措施进行合理的配置，科学的分工，系统的规范。只有这样，才能有效地惩治司法腐败，确保司法公正的实现。
⑹、采取相应的措施全面的整改执行队伍：(1)应全面加强执行队伍思想作风建设、党风廉政建设、法官职业道德建设。(2)全面加强改善执行人员对执行权的重新认识，既注意执行权被动性的一面也必须注意到执行权主动性的一面。(3)要全面改善上下级法院之间的那种审判监督及业务指导关系，让执行机构合力承担起“管案、管事、管人”的职责。只有综合了以上的条件法院的执行队伍才能算是基本符合标准。
目前，执行机构在法院中占据着十分重要的地位，随着人们对"行政诉讼执行难"不满的呼声越来越高，法院行政诉讼执行工作的效率和成果越来越影响着人民法院的形象，影响着当事人的合权益；影响着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此，法院的执行改革只能从彻底解决 “行政诉讼执行难”这个社会关注的问题开始。我认为，“执行难”的病根在于对执行定性错误，把本属于行政权能的执行行为作为审判权能的附庸，相应的，执行机构成为法院的内部机构，出现审执不分的现状。审判权和行政权两种权能的混同，导致实践中无力执行、怠于执行，形成愈演愈烈的“执行难”。为彻底解决“行政诉讼执行难”，我认为必须采取本文所述两种对策，要么对《行政诉讼法》进行大刀阔斧的彻底改革；要么重新为“执行难”进行制度设计，把执行还原于行政权属性的本来面目，改由专门的执行行政机关负责执行工作。这才是解决“行政诉讼执行难”问题的根本出路。
参考文献：
⑴引自皮纯协：（行政审判的困境与改革思路），《法学家》1998年第2期第16页。
⑵引自参见马骏驹、聂德宗：（当前我国司法制度存在的问题与改进对策），《法学评论》2000年第6期第12页。
⑶引自章武生、吴泽勇：（司法独立与法院组织机构的调整），《中国法学》2000年第2期第19页。
⑷参见张德森、周佑勇：（论当前我国实现司法正义的条件和途径），《法学评论》1999年第1期。
⑸参见柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民大学出版社1999年版，第12页。
⑹参见胡建淼：《比较行政法---20国行政法评述》，法律出版社1998年版，第300～306页。
⑺参见江必新：（谈行政诉讼法司法解释），载《人民法院报》2002年3月9日。
⑻参见刘金国等主编：《法理学》，中国政法大学出版社1992年版，第233～235页。
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