论行政诉讼执行难
论 文 摘 要
行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，对于原告败诉时的执行问题，有关法律另有规定，不是本文所要讨论的内容。以下提到的执行问题，均指被告败诉时的执行，即行政机关败诉案件的执行。虽然我国《行政诉讼法》第65条明确规定，在行政机关不履行判决的义务的情况下，人民法院可以对其采取强制执行措施，但实际上，法院往往难以采取强制，即使采取强制措施，也很难奏效。随着人们对"行政诉讼执行难"不满的呼声越来越高，法院行政诉讼执行工作的效率和成果越来越影响着人民法院的形象，影响着当事人的合权益；影响着当事人对于人民法院执行机构的信心和信任。因此，法院的执行改革只能从彻底解决 “行政诉讼执行难”这个社会关注的问题开始。我认为“执行难”的理论根源是对“执行行为”定性错误。执行应属于行政权而非审判权，执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使，必须彻底改变“审执不分”的观念和做法，相应地进行符合执行本质的制度设计。在本文里，我们将重点分析行政机关败诉案件执行难的原因何在，以及针对这种状况应采取什么对策。
关键词 行政诉讼 执行 执行难
笔录不签字、传唤不到庭、判决不执行……这样赤裸裸地对法院和对法律的公然对抗竟然还不是个案。当郑州市中级人民法院在媒体的监督下，到新密市白寨镇政府依法采取强制措施时，到场人员不仅看到了镇政府上演的一出“空城计”，还亲见法警们贴上的封条10分钟后被撕掉。白寨镇镇长更当场向法官扬言，“不尿法院这一壶”。在《行政诉讼法》颁行已逾16年的今天，“不尿法院这一壶”不能不让人感慨于法治道路的多艰。以司法程序寻求纠纷的解决，这本是法治文明的表征，对于被诉的行政机关而言，行政诉讼有利于监督其依法行政。然而，我们看到的却是作为被执行人的白寨镇政府对法律的轻蔑以及对法院的公然藐视。随着1990年我国《行政诉讼法》的颁布实施，我国行政审判开始走上正轨并逐步趋向完美，但随着市场经济的确立，我国行政审判面临的诸多问题并没有得到根本解决，法院生效判决、裁定在兑现阶段产生执行难的问题，且这一问题是各级人民法院普遍面临和存在的一种执法现状，并最终成为当今中国社会的一个热点问题而备受人们的关注。究其原因，这种情况实际上是中国社会在经济体制转轨过程中诸多社会矛盾与问题在法院执行工作中的集中反映，从根本上说与我国的行政程序和实体法律以及行政诉讼法的某些原则性制度设计上存在缺陷关系甚大。⑴以下针对我国行政诉讼为什么面临执行难的问题，本人拟从法理和实践的角度作一些分析，并提出对策思考。
一、行政诉讼执行难面临问题的成因分析
行政诉讼的执行，是指执行组织对已生效的行政案件的法律文书，在义务人逾期拒不履行时，依法采取强制措施，从而使生效法律文书得以实现的活动。行政诉讼执行问题是当前法院面对的一个难题，行政诉讼执行难面临的问题我认为主要有三个方面的原因：第一个原因是司法体制的滞后造成执行措施不得力，这是最根本的原因，它是行政诉讼执行难面临的许多问题的根本缘由；第二个原因是行政不当干预的过多存在；第三个原因是司法腐败的存在。在行政诉讼执行领域，主要反映在以下几个方面：
（一）“执行难”的理论根源是对“执行行为”定性错误。执行应属于行政权而非审判权，执行应由行政机关行使而不应由审判机关行使，必须彻底改变“审执不分”的观念和做法，相应地进行符合执行本质的制度设计。
这两年“执行难”有日趋恶化之势，不解决“执行难”，法律的权威难立，当事人合法权益难以保障。以下我先从理论基础和制度层面挖掘根源，从根本上解决这一问题。我认为，“执行难”之所以如此顽固难治，根本原因在于模糊了“执行”的法律性质，在制度上出现了张冠李戴的错位安排。可以说，在现行的制度框架下，永远不可能解决“执行难”的问题，只能是“头痛医头，脚痛医脚” 。我们先看一下“执行”的法律性质是什么？按现在的通行理论,“执行”属于法院审判权的组成部分，是实现法院审判权的最后阶段。从这种理论基础出发，设计出现行的法院审判工作的三个阶段的制度，所谓的“大立案，精审判，强执行”，分别由法院内部相应的庭室如立案庭、民事经济审判庭、执行庭负责实施，执行庭当然地承担起执行所有生效法律文书的任务。理论上认为，这三道流水线的制度设计，是保障法院实现审判权的最基本的制度。所以，在执行庭的执行力量严重不足时，我们仍然认为：执行是审判权的重要组成部分，法院是行使审判权的机关，执行当然应由法院负责。但根本的问题也出在这里。我认为，执行不属于审判权，执行是一种行政权，法院是行使审判权的，不应负责执行。何谓审判权？何谓行政权？这两种权能有本质的区别。长期以来，人们混淆了这两种权能的界限，导致大量问题的发生。第一：审判权最重要的特征是中立性，是介于争议各方而处于中间裁决地位的中立权能，审判权也可以说是裁判权，是不偏不倚的，是公正价值的体现，不体现争议各方中任何一方当事人的意志。而行政权则强烈地体现出单方面性，即行使行政权的一方只代表单方的意志，而不顾及行政相对方的意志。第二：审判权具有被动性，而行政权则具有积极地主动性。第三：审判权和行政权所追求的价值目标不同，审判权追求公正，重程序，时间较长，而行政权追求高效率，以雷厉风行的效率、重拳出击的力度以确保实现行政目标，耗时较少。第四：审判权和行政权的权威性程度不同，审判权具有最高权威性，而由于行政权在行使过程中的单方面性、主动性和快速性，易与对方当事人发生冲突，必须由一中立的裁判机关居中处理行政关系双方的纠纷，因此行政权不具有最高权威性。⑵所以在行政诉讼中，作出具体行政行为的行政机关作为被告，接受审判机关的裁判。
由于审判权与行政权存在的诸多不同，表现在力量的配置上，一般是：审判机关的力量配置是：人员少而精，迫切需要学者型的法官，物质装备不很强大；而行政机关的力量配置是：人员机构庞大，物质装备强大，如公安机关，武警部队，强力的装备足以冲破各种阻力，以达致行政目标。回头再看目前法院的人力及装备情况，我们发现：法院的执行力量极度薄弱，执行庭和法警队只有不多的人，却担负着极为繁重的执行任务，每人的案头都有厚厚的未结执行案卷，特别是需要异地执行时，力量更是难以调度。可见“执行难”是有着深刻的理论和制度根源的，这个根源就是给“执行”以错误定位，执行本应属于行政权的范围，却在理论上把它划归“审判权”的领地，结果导致“水土不服”。在制度上，把本属于强大的行政机关行使的执行权力却硬交由法官队伍去执行，难怪往往出现执行法官求救于公安机关才得以解围的情况，这些现象都说明执行符合行政权的特征。
（二）法院独立执行的法律问题未解决，执行工作受到各种非法行政干扰的现象非常严重。
我国宪法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关，社会团体和个人干涉，但对于法院的执行工作，是否也应独立执行一一包括执行法官的独立执行？对于这个问题，宪法和法律似乎都没有正面与直接的回答。致使司法实践中，独立审判做到了，可是执行工作却受到各种非法行政干扰。在实践中，从法院与政府的关系上可以证明这种现象确实存在，这也是执行难的根本原因之一。法院在人财物方面受制于当地政府，对政府的依附性很强。在法院的人事管理和组织关系上，延用的是地方主管、上级法院协管的干部制度，法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等均按国家行政干部进行管理，地方行政长官实际掌握法院干部的选拔、升降大权。在机构设置和经费管理体制上，地方各级人民法院实行的是“块块”领导，省级人民法院以下都分别由地方各级政府解决其人财物。从某种程度上说，地方保护主义是造成行政执行难最直接的原因。⑶比如政府部门对法院执行其所属企业财产的干涉；许多党政领导人喜欢对法院的执行工作做所谓的批示；即使是法院的领导，有时对正在执行的案件也擅自下令停止，而如果是审判的话就绝对不会出现其情形。这些情况充分地说明了法院独立执行的法律问题远未解决。世界上大多数国家十分注重对法官审判权的保护，比如西方大多数国家的最高行政法院的院长由总统直接任命，其他法官由总统根据法院提名任命，法官为终身制等。而在我国，对法官行政审判权的保护既缺乏明确具体的规定，更缺乏保护性救济措施。相反，在制约和监督上，则规定的十分具体全面。“而更使法官不安的是，其中很多监督来自于对法官的经济命脉和政治命运享有控制权的行政机关，这又使得监督和指挥很难区分开来”。⑷在如此的监督网络中，叫法院的法官如何去审“官”，又怎能不遭遇“执行难”。
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