论法德共治与政治体制之特性
出处：论文网
时间：2006-09-09
从理论上来看，法治与德治无论是作为社会秩序状态，还是作为国家治理方式都不可 缺少政治体制的基础支撑。对中国来说，由于政府在法治与德治发展中扮演着推动者的 角色，实际的发展进程对政府进而对政治体制的依赖就会来的更大一些。显然，不是任 何形态的政治体制都是与法治与德治发展相适应的，也不是任何形式的政府推动都会带 来法治与德治的结果。也就是说，治国方略必须体现或落实在政治体制上，否则它就是 一个纯粹观念上的对国家的实际治理不会有太多用处的东西。因此，通过体制改革，构 建一个与法治、德治发展相适应的政治体制基础，乃是中国法治与德治发展的一个基础 工程。
一
在法治发展历史上，由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途 径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和概括，认为法治发展的模 式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治。事实上 ，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是 完全结合在一起的。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国 家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，比较自然地渐成法治的历史过程及 现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，如果它们试图推进法治的 话，一般只能依靠政府的推动力，政府推进型法治便由此而来。
中国作为发展中国家，其法治发展的模式同样不可避免地采取了政府推进的形式。其 实政府推进的法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治 发展模式。然而，这种法治发展模式中，包含着一个在经验世界可随时看见，在理论上 可轻易推演出的悖论或矛盾：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的 倾向。我们说法治的一个基本特征是通过对政府权力的规制来保障和发展公民的权利， 但政府在推进法治的进程中会很自然地强调对自身利益和权力行使有利的东西，而极力 规避对自己不利的东西。这也就是说，政府推进的法治模式很少会带来对自己权力限制 的结果，通过这种限制欲达到保障和发展公民权利的目的也就无法实现。“趋利避害” 的行为逻辑在这里同样适用。有学者将政府在推进法治中的这种行为取向概括为“注意 力倾斜现象”。认为“如果政府长时间地延续这种注意力倾斜的状态，则市民社会借助 法治对政府权力的限制显然有落空之嫌，而如不能对政府权力进行有效规制，中国法治 的实现只能理解为一种‘真实的谎言’”，(注：汪太贤等：《法治的理念与方略》， 中国检察出版社，2001年版，第239页。)那么，中国作为发展中国家，其法治发展的模 式无例外地只能采取政府推进型，但这种模式又极有可能无法达到法治的目的。这个悖 论或矛盾能够解决吗?
其实，换个视角，这个悖论实际上反映了这样一个问题；即推进法治的政府本身必须 是法治的。如果一个国家具备了下列这样一个前提，它或许就不存在这个悖论了：即它 的政府在结构和制度的安排上是与法治相适应的；或者它在推进法治的过程中，不断地 调整自身的结构关系以适应法治的发展。事实上，这就是一个解决问题的办法。显然， 在理论上，不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构形态的政府才具有 推进和实现法治的作用。法治的政府结构形态虽包含着某些共同的原则，但却不只一种 模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包含了那些正在通 过改革使政府结构关系逐渐与法治相适应的政府形式。
就中国具体的情景而言，依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件(革命战争中 的战时体制和苏联模式的影响)下所形成的中国政治体制必须作出相应的结构性调整。 也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和 制度都存在一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。当我们选择了依法 治国方略的同时，也就选择了对现行政治结构关系进行改革的策略。事实上，近年来的 依法治国实践，已经暴露了我国现行政治结构关系中存在的某些缺陷和不适应。比如： 党政关系问题；法院的责任制问题；人大的宪法监督权的虚化问题：司法独立问题；司 法审查制度与现行行政和司法之间关系的矛盾问题，等等。
二
理论和实践均表明，现行政治结构关系适应依法治国的实践应有所改革构成了中国法 治发展不可逾越的体制基础。就此而言，依法治国方略及其实施，必然涉及现行体制内 多重重大关系的调整。学界普遍认为，社会主义法治虽然与资本主义法治存在着本质的 不同，但在形式上则有着许多共同之处。社会主义法治的原则主要有：人民主权、人权 保障、权力制约、合理完善的法律体系、法律平等、宪法法律至上、司法独立、党在宪 法和法律的范围内活动等。(注：参阅孙国华主编：《社会主义法治论》，法律出版社 ，2002年版，第172-178页。)从理论上来看，上述原则事实上包含了法治在价值、功能 、结构三个层面的基本要求，其中，结构原则有党在宪法和法律的范围内活动、权力制 约、司法独立等三项。总体来看，这三项原则也就是中国政治体制适应法治发展必须具 备的特征。
其一，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。在中国的政治体系中，执政党无疑处 于核心之地位，执政党、特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否 守法事关中国法治建设的大局。因此，与法治发展相适应的政治体制应该能够在制度上 保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这特别涉及法治发展条件下 的党政关系。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质， 即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及 运行的制度化。党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状 态构成了二者之间关系的最佳状态；因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治 系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织和整合 的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了法 治发展进程中党的领导方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中， 执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。
从党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这一社会主义法治的一般原则出发，我们 可以形成有关党与司法机关关系的两个一般认识：一是党与司法机关处于同一宪法和法 律的约束之下，在二者都必须守法的基础上，党的功能与司法机关的职能存在着目的的 一致性。党作为政治过程的主导结构，它不仅可以通过国家权力机关，参与并主导法律 的形成过程，而且还可以通过对其他国家机关的政治和组织领导保障法律的有效实施； 这与司法机关实施法律的职能是一致的。二是在此前提下，党与司法的关系应以法律的 有效实施为限，即党对司法的领导只能以法律的实现为目的，而不能以作为支配力的领 导本身为目的。这是确定党与司法关系的理论基础。这意味着党与司法的关系应围绕着 以有利于法律实现的目的进行配置，而不应考虑别的什么因素。实际上，在党与司法的 关系上，所谓实现党的领导在最终意义上只能以法律是否获得有效实施为衡量之尺度。 理论上这个尺度所包含的道理也许是浅显的：既然法律在中国是党主导的政治过程的结 果，那么，还有什么比法律在社会生活中的实现更能表达党的领导呢?以法律的实现为 价值目标，就必须考虑司法权作为国家权力之一种的特殊性质，以及这种性质到处所表 现出来的不受法律之外因素干涉的内在要求；就必须考虑党的权力作为政治权力的特性 和作用范围，并寻找二者的契合点。在理论上，党的领导权在一般意义上同样也可分为 支配力和影响力两个要素，基于这种划分，党的领导或介入司法领域的方式在总体上应 被界定为：在司法过程之外行使支配力，而在司法过程之内保持影响力。(注：参阅程 竹汝：“论依法治国条件下党与司法的关系”，载《政治与法律》，2001年第4期。)
首先，党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大 转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。就法律实现的 价值目标来说，这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中，党对司法的支 配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律 约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级 组织，包括政法委员会直接向司法机关发布司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司 法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制 ，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在 司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件 是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这 应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在 这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可 将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对 案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义 下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题” ，载《法学》，1999年第9期。)
其二，权力制约原则。在政治体制中，安排有某种程度的权力制约的制度性关系是法 治的一个基本要求。任何权力不受制约都必然导致腐败和权力滥用，这已是被无数次的 历史经验所证明了的规律，社会主义国家也概莫能外。法治之所以强调政治体制中的制 约性安排，是因为政府或官员作为组织起来的力量，在一般情况下他们是分散的公民和 社会组织根本无力抗衡的。一旦他们不守法，社会便缺少在秩序范围内的纠错手段。而 要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来 的力量相互抗衡，所谓以权力约束权力。在政治体制的问题上，我们长期以来一直强调 权力的集中和统一，强调针对资本主义国家“权力分立”原则相区别的社会主义“议行 合一”原则，认为以人民主权为价值基础的国家权力是不可分割的。殊不知国家权力不 可分割，并不等于政府权力不可分割。反之，如果政府权力没有必要的职能分工，国家 权力便缺乏现实化的途径。也就是说，现代政府权力的分化并不是承认对国家主权的分 割，相反它是国家的各项权能通过权限的相互分工，在相互配合中实现统一国家权力的 必然途径。(注：参阅(日)美浓布达吉：《宪法学原理》中译本，商务印书馆，1925年 版，第256页。)因此，政府体制中的分权制度实在不是国家主权统一本性的对立物，而 恰恰是它的必然要求。恰到好处的分权，是现代性政治体系的要素之一，代表了政治发 展的科学化倾向。
我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主 选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生 ，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两 个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检 察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突 出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“ 虚置”问题等。
一
在法治发展历史上，由于各国发展的时空差异和内外环境之不同，发展的动力源和途 径便形成了各自的一些特点。理论界将这些特点进行了归纳和概括，认为法治发展的模 式大体可分为三类：政府推进型法治、社会演进型法治、政府社会互动型法治。事实上 ，法治发展无非是各国现代化过程的一部分，它的发展轨迹与各国现代化过程的特征是 完全结合在一起的。因此，社会演进型法治作为一个描述性的概念，指的只能是西方国 家在它们法治文化源流和商品经济等因素的作用下，比较自然地渐成法治的历史过程及 现实状态。而发展中国家不再具有西方国家当时的历史条件，如果它们试图推进法治的 话，一般只能依靠政府的推动力，政府推进型法治便由此而来。
中国作为发展中国家，其法治发展的模式同样不可避免地采取了政府推进的形式。其 实政府推进的法治模式是现时代条件下，传统法治资源贫乏的国家唯一现实可行的法治 发展模式。然而，这种法治发展模式中，包含着一个在经验世界可随时看见，在理论上 可轻易推演出的悖论或矛盾：即以政府为主导力量所推动的法治存在着一种偏离法治的 倾向。我们说法治的一个基本特征是通过对政府权力的规制来保障和发展公民的权利， 但政府在推进法治的进程中会很自然地强调对自身利益和权力行使有利的东西，而极力 规避对自己不利的东西。这也就是说，政府推进的法治模式很少会带来对自己权力限制 的结果，通过这种限制欲达到保障和发展公民权利的目的也就无法实现。“趋利避害” 的行为逻辑在这里同样适用。有学者将政府在推进法治中的这种行为取向概括为“注意 力倾斜现象”。认为“如果政府长时间地延续这种注意力倾斜的状态，则市民社会借助 法治对政府权力的限制显然有落空之嫌，而如不能对政府权力进行有效规制，中国法治 的实现只能理解为一种‘真实的谎言’”，(注：汪太贤等：《法治的理念与方略》， 中国检察出版社，2001年版，第239页。)那么，中国作为发展中国家，其法治发展的模 式无例外地只能采取政府推进型，但这种模式又极有可能无法达到法治的目的。这个悖 论或矛盾能够解决吗?
其实，换个视角，这个悖论实际上反映了这样一个问题；即推进法治的政府本身必须 是法治的。如果一个国家具备了下列这样一个前提，它或许就不存在这个悖论了：即它 的政府在结构和制度的安排上是与法治相适应的；或者它在推进法治的过程中，不断地 调整自身的结构关系以适应法治的发展。事实上，这就是一个解决问题的办法。显然， 在理论上，不是所有形态的政府都具有法治的功能，而只有特定结构形态的政府才具有 推进和实现法治的作用。法治的政府结构形态虽包含着某些共同的原则，但却不只一种 模式，它既包含了那些已被实践证明有利于实现法治的政府形式，也包含了那些正在通 过改革使政府结构关系逐渐与法治相适应的政府形式。
就中国具体的情景而言，依法治国方略的实施首先意味着在特定历史条件(革命战争中 的战时体制和苏联模式的影响)下所形成的中国政治体制必须作出相应的结构性调整。 也就是说，我们业已形成的党政关系和制度、人民代表大会制度、中央与地方的关系和 制度都存在一个与依法治国的价值、原则和现实发展相适应的问题。当我们选择了依法 治国方略的同时，也就选择了对现行政治结构关系进行改革的策略。事实上，近年来的 依法治国实践，已经暴露了我国现行政治结构关系中存在的某些缺陷和不适应。比如： 党政关系问题；法院的责任制问题；人大的宪法监督权的虚化问题：司法独立问题；司 法审查制度与现行行政和司法之间关系的矛盾问题，等等。
二
理论和实践均表明，现行政治结构关系适应依法治国的实践应有所改革构成了中国法 治发展不可逾越的体制基础。就此而言，依法治国方略及其实施，必然涉及现行体制内 多重重大关系的调整。学界普遍认为，社会主义法治虽然与资本主义法治存在着本质的 不同，但在形式上则有着许多共同之处。社会主义法治的原则主要有：人民主权、人权 保障、权力制约、合理完善的法律体系、法律平等、宪法法律至上、司法独立、党在宪 法和法律的范围内活动等。(注：参阅孙国华主编：《社会主义法治论》，法律出版社 ，2002年版，第172-178页。)从理论上来看，上述原则事实上包含了法治在价值、功能 、结构三个层面的基本要求，其中，结构原则有党在宪法和法律的范围内活动、权力制 约、司法独立等三项。总体来看，这三项原则也就是中国政治体制适应法治发展必须具 备的特征。
其一，执政党必须在宪法和法律的范围内活动。在中国的政治体系中，执政党无疑处 于核心之地位，执政党、特别是具体的各级党委和各位作为“一把手”的党的书记能否 守法事关中国法治建设的大局。因此，与法治发展相适应的政治体制应该能够在制度上 保证各级党委和党的领导干部在宪法、法律的范围内活动。这特别涉及法治发展条件下 的党政关系。法治条件下的党政关系与以往存在着显著的不同，具备自身独特的性质， 即二者之间的关系必须不断满足基于保障公民权利基础之上的党权与政权的功能分化及 运行的制度化。党权与政权是性质完全不同的两种权力，以此差异为基础的功能互补状 态构成了二者之间关系的最佳状态；因此，依法治国条件下党政关系的本质是中国政治 系统功能的重新分化和定位，即如何在保障党的领导即党对社会政治资源的组织和整合 的同时，实现政府社会治理功能的优化和高效率。就此而言，具体关系的调整包括了法 治发展进程中党的领导方式的转换、党与人大的关系、党与司法机关的关系等。其中， 执政党与司法机关之间的关系对法治发展具有直接的影响。
从党“必须在宪法和法律的范围内活动”，这一社会主义法治的一般原则出发，我们 可以形成有关党与司法机关关系的两个一般认识：一是党与司法机关处于同一宪法和法 律的约束之下，在二者都必须守法的基础上，党的功能与司法机关的职能存在着目的的 一致性。党作为政治过程的主导结构，它不仅可以通过国家权力机关，参与并主导法律 的形成过程，而且还可以通过对其他国家机关的政治和组织领导保障法律的有效实施； 这与司法机关实施法律的职能是一致的。二是在此前提下，党与司法的关系应以法律的 有效实施为限，即党对司法的领导只能以法律的实现为目的，而不能以作为支配力的领 导本身为目的。这是确定党与司法关系的理论基础。这意味着党与司法的关系应围绕着 以有利于法律实现的目的进行配置，而不应考虑别的什么因素。实际上，在党与司法的 关系上，所谓实现党的领导在最终意义上只能以法律是否获得有效实施为衡量之尺度。 理论上这个尺度所包含的道理也许是浅显的：既然法律在中国是党主导的政治过程的结 果，那么，还有什么比法律在社会生活中的实现更能表达党的领导呢?以法律的实现为 价值目标，就必须考虑司法权作为国家权力之一种的特殊性质，以及这种性质到处所表 现出来的不受法律之外因素干涉的内在要求；就必须考虑党的权力作为政治权力的特性 和作用范围，并寻找二者的契合点。在理论上，党的领导权在一般意义上同样也可分为 支配力和影响力两个要素，基于这种划分，党的领导或介入司法领域的方式在总体上应 被界定为：在司法过程之外行使支配力，而在司法过程之内保持影响力。(注：参阅程 竹汝：“论依法治国条件下党与司法的关系”，载《政治与法律》，2001年第4期。)
首先，党应主要通过法律的方式建立对司法的领导关系，即将党的司法政策通过人大 转化为法律的形式，以此对司法过程及其司法角色的行为形成有效约束。就法律实现的 价值目标来说，这应该成为党领导司法的主要途径。在这一主要方式中，党对司法的支 配力以主导有关司法的公共政策即法律的形成为限，提供司法过程和司法角色只受法律 约束的条件和氛围。这应该被看作是现实法治生成的一个基本条件。如果听任党的各级 组织，包括政法委员会直接向司法机关发布司法政策的做法，不仅两套规则体系将使司 法过程无所适从，而且这种做法所包含的权与法的矛盾将在根本上危害法治的形成机制 ，从而使我们追求法治的努力化为泡影。其次，党应通过对法官、检察官等司法角色在 司法过程之外的选任和监督建立对司法的领导关系，并且这种领导关系成立的唯一条件 是：必须通过相应的国家机关以规范化和制度化的方式进行。针对我国的实际情况，这 应成为各级党委对司法领导关系的一个刚性限度。所谓刚性限度意味着各级党委只能在 这个限度内即通过人大的职能机制来发挥作用，并以此对司法过程形成影响力，而不可 将其权力直接应用于司法过程。现实中的经验一再证明，“党委对案件的调阅、书记对 案件的批示、政法委对案件的协调、党组对案件的讨论往往易曲变为个别人在党的名义 下，侵蚀司法独立性，损害司法公正性的借口。”(注：徐显明：“司法改革二十题” ，载《法学》，1999年第9期。)
其二，权力制约原则。在政治体制中，安排有某种程度的权力制约的制度性关系是法 治的一个基本要求。任何权力不受制约都必然导致腐败和权力滥用，这已是被无数次的 历史经验所证明了的规律，社会主义国家也概莫能外。法治之所以强调政治体制中的制 约性安排，是因为政府或官员作为组织起来的力量，在一般情况下他们是分散的公民和 社会组织根本无力抗衡的。一旦他们不守法，社会便缺少在秩序范围内的纠错手段。而 要改变这种状况，唯一的途径就是在政治体制中安排权力制约的结构，从而以组织起来 的力量相互抗衡，所谓以权力约束权力。在政治体制的问题上，我们长期以来一直强调 权力的集中和统一，强调针对资本主义国家“权力分立”原则相区别的社会主义“议行 合一”原则，认为以人民主权为价值基础的国家权力是不可分割的。殊不知国家权力不 可分割，并不等于政府权力不可分割。反之，如果政府权力没有必要的职能分工，国家 权力便缺乏现实化的途径。也就是说，现代政府权力的分化并不是承认对国家主权的分 割，相反它是国家的各项权能通过权限的相互分工，在相互配合中实现统一国家权力的 必然途径。(注：参阅(日)美浓布达吉：《宪法学原理》中译本，商务印书馆，1925年 版，第256页。)因此，政府体制中的分权制度实在不是国家主权统一本性的对立物，而 恰恰是它的必然要求。恰到好处的分权，是现代性政治体系的要素之一，代表了政治发 展的科学化倾向。
我国的人民代表大会制，包含着有关权力制约的基本制度，那就是：各级人大由民主 选举产生，对选民负责并接受选民监督；国家行政机关和国家司法机关由各级人大产生 ，对人大负责并接受人大监督。在我国的政府结构中，制度性的权力制约关系包括了两 个方面：一是人大对“一府两院”的监督；二是司法机关对行政机关的职能监督，即检 察机关的法纪监督和人民法院的司法审查。在这两个方面的监督关系中，目前存在的突 出问题包括：人大监督权行使的法律化和实效化问题；司法审查制度在相当程度上的“ 虚置”问题等。
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