农村法制建设亟需转变若干观念
6．从传统的闭封式农业立法思路转移到立足国情、大胆吸收和借鉴国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术的现代的开放式的农业立法思路的观念上来。我国现有的农业法律法规许多是在计划经济体制下制定的，具有浓重的计划管理的色彩和痕迹，属于传统的封闭式的农业立法模式。随着社会主义市场经济体制的确立，必须改变这一封闭式的农业立法观念，而世界上的市场经济已有两三百年的历史，积累了大量各方面的发展经验，特别是目前世界上一些发达国家或地区几乎都有完善的农业立法，如美国以《农业调整法》为中心，辅之以80多个重要的农业法律；日本以《农业基本法》为农业“母法”，配之以200多个法律；韩国以《农业基本法》为“农业宪法”，制定和颁布100多个法律、法令；法国以《农业指导法》为基础，制定了有8编1336条的《农业法典》，上述当今世界上农业发达的国家或地区都已成功地建立和健全了农业法规体系，真正实现了以法治农。国外发达国家或地区农业法律、立法经验和立法技术，值得我们重视和借鉴。其值得借鉴方面有：⑴重视以法律形式明确农业在国民经济中的基础地位和作用；⑵以农业基本法为龙头，注重配套法律建设；⑶注重立法层次性和实施细则制定；⑷立法注重实用性和可操作性；⑸农业法制的统一性和时代的适应性；⑹参照国际惯例，进行开放式农业立法，符合世界农业发展之潮流。江泽民总书记在《大力加强农村法制建设》中指出：“在农业立法过程中可以学习和借鉴国外的某些有益的东西，但一定要结合我们的国情和农村的实际，不能照抄照搬”。因此，在借鉴国外农业立法经验同时，必须结合我国的国情和农情，进行全方位、多层次的农业立法，尽早“建立和健全农业法律体系”。⑦
7．从产品经济的“先政策后法律”的农业立法模式转移到市场经济的“建设与立法同步”的农业立法模式的观念上来。在中国，立法滞后是过去产品经济长时期中一种常见的、普遍的现象，过份地强调“成熟一个、制定一个”，片面强调法律是政策的制度化、规范化、法律化。“先政策后法律”，这种保守的、落后的立法模式在长期计划经济条件下还有其适应性，但在社会主义市场经济迅速发展的今天，各种经济关系层出不穷，并日益错综复杂，如不事先进行法律界定和规范，就可能冲击和危害市场经济的发展。因此，必须从“先政策后法律”的观念中解放出来，确立以同步立法为主导，以超前立法为辅导的全新观念上来。所谓同步立法，是指与所调整的社会关系同步而行的立法，即当一种需要以立法形式加以调整的社会关系出现时，关于这种社会关系的立法调整的创议相应产生；当这种社会关系最终形成后，对这种社会关系加以调整的法律、法规亦相应出台。事实上，当今世界的法治国家，主要的立法方式或立法形式，既不是超前立法，更不是滞后立法，而正是同步立法。我国农业立法，更应确立同步立法为原则，根据坚持从农业、农村实际出发，因地制宜，因时制宜，分类指导发展农业的原则为指导，进行同步立法，服务于农业生产力和经济基础，以适应市场经济建设对农村法制之要求。
8．从重农业立法转移到不仅重农业立法，而且也重农业司法、执法和守法的观念上来。目前，农村中有法不依、执法不严、违法不究现象极为严重，甚至出现执法的随意性，以言代法，以权压法，执法犯法，徇私枉法，这与农村的执法司法方面存在脱节和缺陷切切相关，一方面现有的机构、人员、经费与农村的实际需要之间，缺口过大，管不过来，有的执法主体不明和责权利不明确而致；另一方面人员素质颇差，不仅工作效率低，而且往往产生一些明显的负效益，农民长时间积渐而形成的对法律的正确看法和信任感，往往会因一些事件的错误处理和徇私枉法情形，而随风飘云；再一方面农村司法薄弱，许多经济纠纷不能及时得到解决，甚至出现“告状无门”，踢皮球现象，法院有的也不愿受理争议标的金额低的农村经济纠纷案件，使农民的合法权益屡遭侵害。在守法方面，由于传统的和现实的种种原因，农民对法律一直知之甚少，法律知识缺乏，法律观念的意识尚未形成，法律观点更是空白，有的地方甚至不愿向农民宣传《农业法》和《农业技术推广法》，怕农民懂法以后，用法律手段来保护自己的合法权益，可见深入开展法制宣传教育工作，培养和强化农村干部和农民的法律意识是农村法制建设极为重要的环节。因此建议国家在第三轮普法活动中，应重点把法律交给广大农村干部和农民，尽快形成一个全民知法、守法、用法的社会环境，它也是实现依法治国的关键所在。因此，重农业立法、司法、执法和守法是农村法制建设新观念之内容。
9．从重农业政策研究和宣传转移到不仅重农业政策研究和宣传，而且更应重农业法律研究和宣传的观念上来。实践已证明，政策代替不了法律，同样法律也不可能完全替代政策。过去注重用政策来调整和指导农村经济发展，而法律在以往农村经济发展中的地位甚弱，且农业政策研究部门林立，研究机构从中央一直到地方都很齐全，不仅有党委系统的政策研究室，而且也有政府部门的专门研究机构，网络健全，操作有序，特别是党的十一届三中全会以来，政策研究更是深入人心，同时政策宣传更是锣鼓喧天，从中央到地方会议一个接一个，层层落实，报刊电台更是紧密配合，做到人人皆知，户户家晓，如中央发出的1982年至1986年连续五个一号文件更是深入。而法律与政策相比黯然失色，从事法律研究，特别是从事农村法律研究的国家机关廖廖无几，科研机构更是空白，省级农业经济法研究会也只有几个，许多高等农业院校都还没有开设农业经济法或农村法制课，从事这方面研究的专职人员更少，农村法制建设研究深度更谈不上，再加上农村法制建设研究国家科研课题几乎空白，这与依法治农的要求极不相称。再加上农业法律宣传和贯彻实施走于形式，除《农业法》和《农业技术推广法》国家重视检查，宣传有一定范围外，仅有的几部农业法律一颁布就了之，使农村干部和农民有的根本不知道有某一方面的农业法律，更谈不上对法律内容的了解和把握了。因此，遵循社会主义市场经济是法制经济这一要求，必须在全国范围内、在各个层次都要掀起研究农业法律和农业法律建设以及宣传农业法律的热情和高潮，建立必要机构，配备人员和充实经费，推进依法治农进程。
10．从单纯追求法律的理想化转向注重农业法律的现实性与可行性的观念上来。法律作为一种社会现象，不是凭空捏造的，而是社会需求的产物，“法律应该以社会为基础”。⑧农业法律不能与客观现实脱节，更应注重法律的现实性与可行性。“在农业立法实践中，往往不能科学地将农业政策转化为法律规范，而经常出现‘政策搬家’，政策的原则性和灵活性被引入法律，就使法律规范缺乏严格的规定性和可操作性”。⑨农业法律与社会现实脱节较普遍，许多法律规范无法操作和兑现，势必导致法律成为纸上谈兵；同时有许多农业法律法规缺乏其生长和发展应有的环境和土壤，不符合我国广大农村干部和农民现有的法律意识和素质，造成“有法难依”。因此，农业立法更应注重法律的现实性和可行性。
农村法制建设，是一项复杂而艰巨的系统工程，以法治农是历史赋予我们的历史使命。要达到这一目标，我们认为当前农村法制建设应转变上述“十大”观念，它必将推进农村法制建设进程，创造一个农业立法、司法、执法和守法的新环境，尽早实现我国的以法治农之理想目标，促进农村经济持续、稳定和协调发展。
注：
①“全国人大常委会关于检查《农业法》实施情况的报告”载《浙江日报》1997年3月11日第2版。
②《邓小平文选》第3卷，第379页。
③丁关良、林辉主编《农业法教程》，科学普及出版社，1994年8月版，第14页。
④丁关良：“社会主义市场经济下的农业法规体系初探”，载《经济法制》1994年第6期。
⑤⑦参见丁关良：“农业法律体系框架研究”，载《河北法学》1999年第5期。
⑥郑成良：“权利本位论”（《中国法学》1991年第1期），转引陈桢“1995~1996年中国法理学界的理论是非”，载《法学》1997年第4期。
⑧《马克思恩格斯全集》第6卷，人民出版社1961年版，第292页。
⑨王存学等：“农业法律体系建设基本问题”，载《法学研究》1996年第6期。
