谨防乡镇机构改革落入“循环改革”陷阱
农民负担重是乡镇机构庞大造成的吗？
若是从长期形成的城乡分治体制下的思维习惯来分析，其答案是不言自明的。城乡分治下的思维是：农民的事情农民办。如农村基础设施、基础教育、卫生保健、五保户等都是农民自己的事情，应通过农民自己集资、投劳来解决。至于交纳的“皇粮国税”，则完全是尽义务。即使国家财政出于某种考虑给一些资金用来扶贫、修建农村水利设施、保持水土等，那也是“支援”而已，国家预算科目上至今仍保留着称之为“支援农业支出”的项目。这“支援”二字就蕴含了不是国家财政份内之事的前提性设定?这只能说明，农民、农业和农村长期不在国家财政的视野之内，要不然，金人庆部长也就用不着说“让公共财政的阳光逐步照射到农村”。长期来，城乡分治思维在财政上打上了深深的烙印，并固化为一种制度安排。在这种城乡分治的体制背景下，对待“三农”是“多取少予”，甚至是“只取不予”。这不只在计划经济体制下如此，在改革开放的２０多年中也是一样。据
那么是乡镇政府的“三乱”造成沉重的农民负担吗？这里不排除了有害群之马利用手中的权力来中饱私囊，但我们能否反思一下，乡镇政府为什么会有这样的行为呢？能否说是整个国家的乡镇一级政府成为农民负担沉重的根源？如果说是，那也离不开城乡分治的这种体制安排。正是在这种体制下，乡镇政府变异成为为城市及其工业汲取资源的一个管道。农民负担沉重是城乡分治这种体制假手乡镇一级政府来无限地来掠夺农村、农业和农民所造成的结果。因此，要巩固农村税费改革的成果，要防止已经减轻了的农民负担再次反弹，以为通过撤并乡镇、裁员就可以断绝其根源，那是大错特错了。只要城乡分治的体制没有彻底改变，二元财政制度依然如故，农民负担反弹就只是一个时间的问题。就事论事地以为，只要精简乡镇机构，农民负担就可不再反弹的想法是只看到了现象，而忽略更深层次的原因。
农村税费改革之后，乡镇政府的出路就是被撤并或变为派出机构吗？
如果与为农村居民提供公共服务的目标相一致，那么，适当地撤并乡镇没有什么不妥，手段是为目标服务的。但如果以乡镇财政的负担能力为理由而大规模地撤并乡镇，甚至改为县里的派出机构，那就犯了本末倒置的错误。农村税费改革取消了农业税、农业特产税以及“三提五统”等各种各样的收费和摊派，农民负担大大减轻了。不少人在为之叫好的同时，却担忧乡镇财政的财源也断绝了，尽管有上级政府的转移支付，但要再担负起原有的乡镇机构和人员，已经力不从心了。这是一个现实的问题。也正是这个现实的问题成为不少地方撤并乡镇的重要理由，也成为学者们把它变为派出机构的一个实际依据。这貌似有理，实际上仍是城乡分治下的思维逻辑，无形之中仍在肯定乡镇政府的运转及其职能的履行靠农民的税费来支撑是合理的和正当的，农民的事情还要靠农民自己来办。进一步延伸一下，也就是，乡镇政府应当在财政上有自己的财源，应该自求平衡，自我保障，最好对上级还有点贡献；如果平衡不了，那就得缩减开支，精简机构和人员，甚至于撤销，至于是否会影响到为农村居民提供公共服务，则全然不顾了。不难看出，这是以财政为目标的改革。当乡镇一级财政成为“三农”这个木桶中最短的一块木板时，首先想到是，把“三农”这个木桶中的其他木板锯短，而不是想办法去把这块“短板”补长，以满足解决“三农”问题过程中的公共需要，以最大限度地为农村居民提供公共服务。
从省以下各级政府财政之间的关系来看，上级政府对乡镇财政的困难至少有两种选择：一是调整省以下体制和加大转移支付的力度，使基层公共财政的这块“短板”加长；二是通过改革的办法来压缩县乡的财政开支。特别是乡镇一级，由于在农民负担问题上背了黑锅，冠冕堂皇地大肆精简也就成为压缩开支的主要措施。站在省市政府的角度看，应该是与自身目标最为吻合的一种选择，既在改革上出了政绩，又减轻了省市财政转移支付的压力。如果说，省市财政很热衷于对县乡财政加大转移支付的力度，以解决它们的困难，那县乡财政困难也不至于到今天这种境地，也不至于要靠中央的行政指令和中央财政的激励。显然，各级政府都有自己的利益，也都有自己的“小九九”。以此角度来看，一些省份以大跃进的方式大搞撤并乡镇和人员精简，也就不难理解了。这至少增加了观察当前乡镇改革的一个视角。城乡分治体制能一直持续到现在，大概也脱离不了这种利益关系的不平等博弈。省市财政属于城市财政；县级财政一条腿站在城镇，另一条腿站在农村，但整个身子是面向城市的；乡镇财政两条腿都是站在农村，但肩负的使命也是为城市服务的。可想而知，其博弈的结果总是会以“三农”受损而收场。尽管中央政府在从中予以调控，比如现在采取了许多强有力的措施来加大对“三农”的投入，但在城乡分治体制被彻底打破以前也难以根本扭转。在新的制度安排建立并得以巩固以前，“三农”形势好转之后，当前的“重中之重”难保不会再次变为“轻中之轻”。这方面我们有深刻的历史教训。
为８亿人提供公共服务，乡镇一级的机构和人员当真是太庞大了吗？
我国有近６０％的人口在农村，提供公共服务的主体自然落在乡镇政府身上。要现实城乡协调发展，要推进社会主义新农村建设，各级政府的作用自然是离不开的，但最终都要靠基层政府来贯彻和落实。上面千条线，下面一根针。乡镇政府的作用在新时期不是要削弱，而是要加强。面对新时期的新任务、新使命，面对８亿农民，乡镇政府是不是过于庞大了呢？财政供养人员是不是太多了呢？原有的“七站八所”是不是多余了呢？这恐怕都需要重新思考。
我不否认现有的乡镇机构确有“人浮于事”的情况，有的地方还很严重。这有一个人员结构问题，也有一个管理机制问题，暂且不论。但从总体来看，这样的判断说明不了任何问题。因为“人浮”与否，是相对于“事”而言的，在没有弄清楚这个“事”是否到位以前，轻易地下结论，说乡镇一级的财政供养人员太多是否过于轻率了？一位基层干部的话比我们讲得更明了：“有多少事，才能养多少人。一个机构如果没有职能，养一个人都嫌多；如果要搬一座山，１０００个人也不够。”在农村税费改革之前，乡镇政府的“事”（或者说职能）主要不是服务，而是汲取资源和完成上级政府交办的各项要求达标的任务，用老百姓的话说就是“催粮要款，刮宫流产，其他啥也不管”。若是相对于这样的职能定位，在农村税费改革完成之后，乡镇机构的“事”确实大大减少了。以此为基准来判断，认为乡镇机构“人浮于事”是成立的。但问题是如果承认这种逻辑，也就意味着对乡镇政府职能的原有定位是肯定的。依次往下推理，乡镇机构改革就不存在功能重建的内容而只剩下精简机构和人员的任务了，甚至可以一撤了之。喊出“农民减负在于减官”这样口号的人，自然是基于这样的逻辑。也有的拿出数据来说明，认为省以下财政供养的人员在县乡占了７０％，而相应的财力只占４２％，不减人就没有出路。看似有理，实际上混淆了一个概念，即行政官员和财政供养人员的区别。后者在县乡一级，包括了超过半数的中小学教师。农村人口多，上学的孩子多，中小学教师也就多，由此造成的财政供养人员的比重高是很正常的。但为什么总是以“人浮于事”这样似是而非的理由来对待乡镇机构改革呢？如果不以占人口多数的农村居民提供公共服务为目标，哪怕是精减到只剩下一个人，那也是冗员。是不是乡镇提供公共服务的效率将会出奇的高，因而只要少量人就可以满足８亿人口的公共服务呢？未来也许是，但至少在不发达的农村现阶段还做不到，即使是搞市场经济了，农村还离不开基层政府这个主体。农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种公共疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。若真正以人为本，乡镇机构现在不是无事可做，而应当是做不过来。
由此可见，从总体看，现在的主要矛盾不在于人浮于事，而是乡镇机构职能转换不到位。而职能转换不到位的责任也不在乡镇本身，而是其上的决策者从减少财政供养人员角度考虑多，从为“三农”服务角度考虑少；从上级政府角度考虑多，从下级政府的角度考虑少；从短期考虑多，从长期考虑少。因此，问题的关键是如何进一步明确乡镇改革的目标，弄清楚到底是为谁改革，为什么而改革。
推进小城镇建设是撤并乡镇的理由吗？
在不少主张撤并乡镇的文章中，还有一个重要的理由，那就是有助于小城镇建设。言下之意，不搞撤并乡镇，小城镇建设就难以推进。我觉得这是把两个不同层次东西弄混淆了。农村行政区划的设置是政权组织问题，属于政治学的范畴；而小城镇是生产力的组织问题，属于经济学的范畴，两者虽有联系，但很难直接扯到一起。在一定区域内，设多少个乡镇政府，不是随意的，有多方面的政治约束条件，如民族关系、历史传统、边疆安全、社会意愿、管理便利等等，只抓一点，不顾其余，会引致政治领域的公共风险。而小城镇的形成更多地与经济发展、自然地理条件和交通状况相关，中心城镇既可以是乡镇政府的所在地，也可以只是一个具有经济功能的产业集聚地。小城镇的建设有自身的约束条件和演进路径，政府顺势而为，规划得好，组织得好，确实可以推进小城镇的发展。但不是靠主观想象，依靠行政手段就可以加快的。撤并乡镇可以推进小城镇建设的这种想法，其背后暗含有行政推进的意思。以为乡镇变大了，就可以集中人才物力办大事，就可以“造”小城镇，这显然是计划经济体制下的思维方式，其后果是不言而喻的。
至此可以做一个小结了。上面的论述，主要是想阐释乡镇机构改革的方法论问题，至于细节问题还有待于依据这个方法论去进一步研究。乡镇改革是当前农村综合改革的重要内容，事关农村社会的稳定与长远发展，也是关系到社会主义新农村建设能否切实推进的大事。以上所说，并非反对撤乡并镇，精简人员，而是反对“为撤而撤，为减而减”。当我们在进行改革的时候一定要有十分明确的目标，注意改革的方法论，尤其不能把手段当成目标，更不能头痛医头，脚痛医脚，找错了病因，开错了药方。无论怎样改革，或改什么，始终都要以一定时期恰当的目标来衡量和判断。否则，就会贻误农村改革。我认为，这次乡镇改革的目标是：转换乡镇政府功能，使之从（间接地）为城市服务转变为“三农”服务，为占人口多数的农村居民服务。不论各地的差异和差距有多大，这个目标应当是一致的。缓解县乡财政困难，防止农民负担反弹，要靠城乡分治体制的全面突破，光有财政加大投入是不够的；要靠整个政府职能的转换，光是乡镇改而竖立其上的政府职能不转换，难有实质性的进展；简单地寄希望于撤并乡镇和裁减人员有可能与我们的改革目标相悖，使乡镇改革落入“循环改革”的陷阱。
