河南乡镇机构改革的动力机制
[摘 要]：1998年、2001年和2005年下半年，河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减轻农民负担的考虑，主要围绕着“撤并乡镇、精简机构、分流人员”进行了三轮乡镇机构改革。但在前二轮改革中，省、市、县、乡四级政府之间互相推脱分摊改革成本的责任，结果这两次改革都变成了虎头蛇尾的“假改革”；在第三轮改革中，省委、省政府强化了相关配套措施的跟进，统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾，最终形成了有效整合、协调一致的合作型博弈机制，仅用3个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题，因此称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。下一步，我国将重点进行市、县两级政府机构改革。为防止出现低效率的重复博弈，建议党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的改革工程，省一级具体负责组织实施。
[关键词]：河南乡镇机构；合作型博弈；改革动力机制；农村综合改革
河南省是中国第一人口大省，拥有9600万人，其中农民人口就有7300多万人，“三农”问题尤为突出。据统计，到1998年底，全省乡镇总数为2137个，行政村总数为4.9万个，村民组总数为40.46万个，农村基层管理人员多达150万人以上，每年支出经费在100亿元左右 [1]。为了缓解地方财政短缺的压力和减轻农民群众的负担，河南省分别于1998年、2001年和2005年下半年进行了三轮乡镇机构改革。但由于前二轮改革没有形成有效整合、协调一致的动力机制，其结果都变成了虎头蛇尾的“假改革”；“而这一次，河南省强化了相关配套措施的跟进，不再‘为改革而改革’，着力解决改革中所引发的各种复杂矛盾”[2]，因此可称得上是善始善终的“真刀真枪改革”。截止2005年底，全省撤并乡镇236个，合并各类事业站所3117个，精简乡镇领导职数接近1/3，清退乡镇临时人员20551人，分流乡镇超编人员170022人[3]，仅用3个多月就解决了长期困扰河南农村发展的“老大难”问题。它的最大成功之处在于，省委、省政府统筹考虑各方利益主体之间的关系协调，并对其进行有效整合，最终形成了一种良性互动的合作型博弈机制。这对当前我国正在开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政体制为主要内容的农村综合改革，具有极其重要的实践借鉴意义和理论价值。本文重点从分析改革动力机制入手，试图在河南省三轮乡镇机构改革中发现一些带有规律性的东西。
一、河南省第一轮乡镇机构改革缘何“中途流产”？
1998年12月，河南省制定出了《关于开展乡镇机构改革的实施方案》（以下简称《方案》），拉开了第一轮乡镇机构改革的序幕。当时，我在豫南大别山区某镇担任党委书记，直接参与了这次改革的全过程，现在回想起来仍记忆犹新。
省里《方案》统一规定，乡镇机构设置为五大办公室（即党政综合办公室、农林水办公室、财经办公室、社会事务办公室、科教文卫办公室），“七所八站”一律改成服务中心，统一核定乡镇编制人数，清退临时聘用人员和分流超编人员。但在具体操作上，该《方案》对如何解决乡镇超编正副科级干部待遇的问题，如何解决乡镇工作人员竞争上岗的问题，如何解决辞退人员和分流人员补偿的问题，如何解决新分配大中专毕业生和复员退伍军人安置的问题，如何解决乡镇机构合并后与县以上部门机构工作衔接的问题，如何解决县、乡政府之间“事权”与“财权”合理划分的问题，都没有制定具体的相关配套政策措施。因此，这次改革基本是“走过场、搞花架子、玩数字游戏”。
但是，到了2000年3月，河南一家官方媒体居然报道称：“在这次改革中，全省共精简乡镇富余人员多达10万余人，每年可为农民群众减负8亿元”。仅仅时隔1年，又是这家官方媒体报道称：“据河南省财政厅测算，全省共有乡镇2130个，村委会48900个，村民小组近40万个，其中需要财政供养者有110万人，需要农民直接负担者有63万人。全省实行税费改革后，每年将减少乡级财政收入84.54亿元，每年将减少村级集体收入23.1亿元。这些缺口资金将主要通过财政转移支付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来消化”[4]。由此不难看出，所谓的“河南十万乡官大裁员”，实际是分而不流，流而未走，工作照样干，工资照样拿，“一个都不能少”。对此，河南官方和部分学者给出的一般解释是：“由于第一轮改革缺乏相应的配套措施等原因，结果无法从根本上解决这一痼疾”[5]。这种说法虽然也有一定的道理，但却没有抓住问题的实质和要害所在。我认为，问题的关键在于省、市、县、乡四级政府自始至终都有自己的“小九九”，互相推脱承担改革成本分摊的责任，各方利益主体分散决策、权衡比较的结果是缺乏协调一致的行动。
首先，从这次改革的政治价值取向看，各级政府都希望通过精简乡镇机构和人员，达到减轻农民负担的目的，进而捞取“政治资本”。但是，由于目前河南省乡镇临时聘用人员和超编人员，大多都是县乡领导干部的家属、子女、亲戚，这些人社会关系盘根错节、相当复杂，而到乡镇工作的大中专院校毕业生和复员退伍军人，又是按国家人事分配政策统一安置的，大多都是乡镇工作中的骨干力量。在这种情况下，“让谁走，不让谁走？”对于现任的乡镇主要领导来说“比登天还难”。如果来真的，既会得罪“圈子内的人”（指临时聘用人员），又会得罪“体制内的人”（指超编人员），可以说是“两头做人难”；如果来硬的，一旦失去了“群众基础”，将危及乡镇主要领导的个人政治前途，稍有闪失很可能引发集体上访、聚众闹事等不安定因素，到头来又将面临着“一票否决”的政治风险。因此，对于这次改革，最不愿意参与和组织实施的就是现任的乡镇主要领导，几乎没有谁愿意“争当改革排头兵”。这样，一直拖延到1999年底，省、市、县、乡四级政府几乎没有实际行动。有的乡镇甚至还没有向机关干部传达上级会议精神，干脆就把“五大办公室”的牌子挂上去了，上报的辞退人员名单和分流人员工资表基本是编造的虚假数据。总之，当上级政府把自身能够解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题推给基层解决时，乡镇一级只能是“应付了事”。
其次，从这次改革的经济价值取向看，由于各级政府财政实行“基数包干、超收分成”的管理体制，乡镇承担着农村义务教育经费的80%左右，村级管理费支出全部由农民负担。这次改革即使搞成功了，受益者是广大农民群众，而受损者则是各级地方政府财政。正是由于这次改革的“政治收益”远远小于它的“改革成本”，所以省、市、县三级政府决不会轻易去改变原有的财政分配格局。因此，在“强势集团”与“弱势群体”之间博弈过程中，“受益者”往往是各级政府组织，而“受损者”永远都是广大农民群众。
总之，无论是上世纪80年代末90年代初，山东莱芜、诸城、内蒙古卓资、湖南华容、山西隰县、河南新郑等地率先搞起的县乡综合改革“中途夭折”[6]，还是1998年河南省进行的第一轮乡镇机构改革“中途流产”，都说明了“改革没有万无一失的方案，问题是要搞得比较稳妥一些，选择的方式和时机要恰当”[7]（p267）。只有审时度势、准确把握时机，当看到它的成功可能性较大时再下决心，才能保证这项改革取得成功。因为，乡镇机构改革不仅牵扯到一个省上百万名乡镇工作人员的“去留、饭碗、面子”问题，而且涉及到省、市、县、乡四级政府之间的权利分配问题，是一项复杂而艰巨的系统工程。正如邓小平同志多次提出的，进行政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位。第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题。第三个内容是精简机构，这和权力下放有关。”[7](p177)“这个问题太困难，每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多的障碍，需要审慎从事。”[7](p176)“所以，政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。”[7](p252)“没有这一条，就是乱哄哄，各行其是，怎么行呢？”[7](p277)
二、河南省第二轮乡镇机构改革缘何“草草收兵”？
2001年3月21日至22日，河南省召开了“农村税费改革工作会议”。紧接着，又于23日召开了“市县乡机构改革工作会议”。可见，这次乡镇机构改革是与全省农村税费改革全面启动直接挂钩、同步配套进行的。据有关资料表明，“河南省平均30个农民就要养活一个‘吃皇粮’的人，全省行政事业费开支占地方财政总收入50%以上。实行农村税费改革后，乡村两级组织每年将减少收入107.64亿元，再不进行乡镇机构精简和人员分流就没有退路了”[8]。因此，河南省委、省政府明确提出了，“这次市县乡行政编制精简比例为24.6%。这是硬任务，硬指标，也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工作责任制，层层有任务，一级抓一级，在改革的每一个步骤、每一个环节上，都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行，重点是规范乡镇机构设置，减少机构和人员编制，妥善安置超编人员，坚决清退各类临时聘用人员。同时，要保证在5月底以前完成任务”[9]。可以说，省委决策者对这次政府机构改革的态度很坚决、决心也很大。
然而，正当全省上下紧锣密鼓、层层发动、准备大干一场的节骨眼上，国务院办公厅下发了一个《紧急通知》，明确要求全国各地暂停扩大农村税费改革试点工作。这与2个月前在安徽合肥市召开的“全国农村税费改革试点工作座谈会”精神大相径庭，因为当时中央曾明确提出要求20个省份（其中包括河南省）将在2001年全面推开农村税费改革试点。这种“朝令夕改”的非常现象，让河南省委决策者们感到“进退两难”：因为当时《河南省人民政府致全省农民朋友们的一封公开信》刚刚下发到每个农户手中，河南老百姓都知道“皇粮国税”不交了或少交了，如果宣布立即停止农村税费改革试点和市县乡机构改革工作，那么势必会给农村基层干部制造相当大的麻烦，甚至会引发农民群众“暴力抗税”等恶性事件；如果坚持继续搞下去，那么这岂不是明摆着与党中央、国务院“对着干”。但当中央与地方进行“政治博弈”时，下级必须服从上级，除此之外别无选择。所以，到了2001年4月下旬，河南省农村税费改革试点工作被迫中断，市县乡机构改革工作自然也停止进行了。这说明了，乡镇机构改革能否成功，不仅要受到一个省内部各方利益主体之间多重博弈的影响，而且还受到外部的诸多不确定改革因素的干扰。因此，当改革时机还不够成熟时就急于去推行，即使是好的改革措施也难以取得成效，甚至会成为“早产儿”或“中途流产”。
2001年9月下旬，当组织上准备调我到河南省高校工作之前，我给省长李成玉写了一封长信反映，“自1998年以来，我省经历了两轮乡镇机构改革失败的折腾。尤其是今年全省农村税费改革试点和市县乡机构改革工作被迫停止后，基层干部和农民群众普遍埋怨说：‘天天盼，月月盼，年年盼，结果省里还是瞎胡搅’。可以说，现在的农村基层工作已经困难到了极点。如果省委、省政府再不下决心去解决这些矛盾和问题，那么势必会发生意想不到的严重后果。为此，我建议下一步深化农村改革，必须坚持统筹城乡经济社会发展的战略指导思想，必须坚持经济体制改革与政治体制改革同步协调运作的基本原则，必须坚持农地制度、分配制度、行政管理体制三位一体，整体推进农村综合配套改革。只有这样才能从根本上解决‘三农’综合症”。这份长达3万字的农村改革政策建议报告，很快得到了河南省委、省政府主要领导同志的批示，随后又被中央领导同志批转到十六大报告起草小组和2002年中央农村工作会议筹备组参考[10](p11)。
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