河南乡镇机构改革的动力机制

作者：张新光

时间：2007-05-28

三、河南省第三轮乡镇机构改革缘何“一举成功”？

2005年9月9日到12月底，河南省进行了为期3个多月的第三轮乡镇机构改革。这次改革启动时，省编制办公布的一项调查数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数为16.21万名，实有工作人员为30.23万名，平均每个乡镇超编63.3人，超编幅度达到了86.5%。其中，超编200人以上的有60多个乡镇，个别乡镇甚至超编三四百人，最多的1个乡镇超编400多人。此外，全省还有乡镇临时聘用人员1.25万人”^[3]。而目前河南地方财政收入仅为537.5亿元，财政支出竟然高达1115.5亿元，收支相抵缺口资金为578亿元，这在过去是不敢想象的。尤其是全省县级财政总收入仅为201.9亿元，其中有2/3的县人均财力在1.2万元以下，甚至有的县还不足1万元，大部分县财政缺口资金都在1亿元左右。全省乡镇负债总额为95亿元，平均每个乡镇负债489万元，其中有179个乡镇负债在1000万元以上，最多的1个乡镇负债超过5000万元。可以说，一旦离开了中央和省级财政转移支付的支持，县、乡、村三级组织根本无法维持正常的运转。因此，随着农村税费改革的深入开展，河南省面临的最大难题就是如何解决基层组织机构庞大和人员臃肿的问题。

2004年12月21日，新上任的河南省委书记徐光春同志郑重宣布：“从2005年1月1日起，全省农民一律免征农业税”。这一招着实让党中央、国务院捏一把汗，毕竟河南的“财政家底”太虚弱了。2005年9月9日，省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工作电视电话会议”上讲话时，首次使用了“各级党政主要领导都是第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制5年内只减不增和保持社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡期，不得拖延”、“2005年底前基本完成任务”等词语，这充分表明了省委决策层的改革决心。可见，这次乡镇机构改革的指标任务是硬的，时间表是死的，不能讨价还价，纪律处分动真格，否则就没有退路了。因此，在这次改革中，省、市、县、乡四级政府之间始终保持着“目标一致”，互相配合，同心协力，破釜沉舟，背水一战，仅用3个多月就初战告捷，并为其他省份树立了一个“成功范例”。

首先，这次改革的时机把握得准确，既符合中央的改革意图，又符合河南农村的实际情况。尤其是从2003年开始，中央决定在全国范围内全面启动农村税费改革试点工作，进而又把农村义务教育、县乡财政体制、基层民主建设、农村公共品供给等潜在的深层次矛盾和问题逼到层面上来，由此牵动了上层建筑领域的一系列重大变革，迫使农村基层组织“釜底抽薪，另起炉灶，脱胎换骨”。到了2005年年初，中央明确要求各地积极开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制改革为主要内容的农村综合改革试点工作。这等于是给了地方一把“尚方宝剑”，从而消除了外部的不确定改革因素，也为河南省第三轮乡镇机构改革“一举成功”提供了前提和保证。

其次，这次改革的原动力来自河南各级政府内部，各方利益主体由过去的“分散博弈”转向“合作博弈”。从地方财政分配关系看，解决乡村组织经费困难有两种选择途径：一是通过调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付的力度弥补“空缺”，二是通过乡镇机构改革的办法压缩基层行政经费开支。显然，站在省、市、县三级政府的角度看问题，第二种途径是与自身目标最为吻合的一种选择，站在乡镇政府的角度看问题，也不失为一种上乘选择。因为这样做，既可在改革上出“政绩”，又可减轻各级政府财政短缺的压力。因此，在这次改革中，省、市、县、乡四级政府之间形成了“利益共同体”，原来的不平等博弈也变成了自愿合作，最终形成了一种协调互动的合作型博弈机制。这是河南省第三轮乡镇机构改革“一举成功”的最大秘诀。

第三，这次改革的主要特点是省级唱主导、善始善终。与前两轮改革相比，这次改革省委、省政府启动了“杀手锏”——在完成乡镇机构改革任务之前，市、县、乡党政“一把手”一律不能调整，主要领导必须亲临第一线指挥，一级抓一级，实行目标责任制管理，把目标任务纳入领导干部个人政绩考核档案，严明纪律，及时通报批评。这样就克服了前两轮改革中存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动工作局面。与此同时，省委、省政府还出台了“含金量”较高的奖励性配套措施，如规定“撤并1个乡镇，省财政一次性向县级财政补贴50万元，分流1名财政全供人员，省财政一次性补助县财政5000元，分流1名财政差供人员，省财政一次性补助县财政3000元”，省财政为此拨给县级财政一次性补助款共计5.6亿多元。各市、县也都结合自身财力，采取了不少“特事特办”的新措施，如郑州市规定，撤并1个乡镇，除了省里的奖励政策之外，市财政追加30万元补助款。可以说，“这3个多月就好像是打一场战役！”经过这次改革，全省共精简乡镇富余人员接近20万人，每年至少可为省财政减少转移支付20亿元以上，它的“预期收益”远远大于“改革成本”。日前，省委、省政府又作出规定：乡镇行政和事业编制，全省实行统一管理和总量控制，建立机构编制台帐、编制人员实名制管理和机构编制审核通知单制度，进一步完善乡镇机构编制管理和财政预算管理相互配套协调的约束机制，以防止出现“反弹现象”。

四、结论与启示

第一，不管是进行乡镇机构改革，还是进行其他政府层级的行政体制改革，最实质、最核心、最根本的问题是如何处理好各方利益主体之间的关系协调，说到底是一个“利益博弈”问题。其实，这个问题早在上世纪90年代初期就暴露出来了，只不过当时的重点是国务院内部机构改革。譬如，从1986年下半年开始，山东莱芜率先进行县级综合改革试点，县直部门20多个涉农分支机构下放给乡镇政府管理，分流人员达到12874人，取得了明显成效。到1991年底，全国已有23个省份确定了290个县级单位进行农村综合改革试点工作^[6]。但由于中央对县乡机构改革工作没有作出统一部署，这场自下而上的改革试点没过多久就销声匿迹了。正如当时的山东省委书记梁步庭同志所指出的，“全面的政治体制改革，必须要按照中央的统一部署来进行，局部改革必然会出现新的矛盾和问题，这一点不能忽略。往往会出现这样的情况：改革方向是对的，但如果不及时发现和解决新矛盾、新问题，等它们积累多了，就容易走回头路”^[11]。万里同志也指出，“深化农村政治体制改革，需要自上而下的总体规划，也需要自下而上的创造。但解决农村中存在的问题，涉及一些部门和个人的既得利益，没有权威的决定，不抓紧检查，就难以奏效”^{[12](p 631～636)}。

第二，政府机构改革的最大阻力，究竟是来自各级政府内部的“自身利益”，还是来自“部门利益”甚或“集团利益”？种种迹象表明，除非万不得以，没有哪一级政府愿意首先“拿自己开刀”。换言之，上级政府往往既是推动行政体制改革的主导力量，又是“最大的麻烦制造者”。但迄今为止，我国设计的政府机构改革路径“要么是从国务院下手，要么是从底层突破，要么是靠政府部门自我改革”，这样就省、市、县三级留下了相当大的“博弈空间”。其结果是“你提倡放权，他那里收权，你有什么办法？”^{[7]（p164）}所以，“从这个角度来讲，我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”^{[7]（p164）}。

第三，具体而言，省级政府既是乡镇机构改革的主导力量，又是改革的最大阻力。问题的关键在于能否把这种改革的“政治成本”与“经济成本”统一起来，统筹考虑各方利益主体的改革成本分摊方式。只有这样，才能把多元的、离散的、潜在的改革因素，转化为一体的、内聚的、现实的改革力量，形成一种合作型博弈机制，从而推动乡镇机构改革的顺利开展。譬如，我们在解决“条条”与“块块”分割的问题上，长期以来一直是困扰县乡机构改革的一大难题。但在河南省第三轮乡镇机构改革中，省委、省政府明确提出：上级主管部门不得以项目、资金、评比、检查、达标等手段，干预下级的机构设置、职能配置和人员编制核定，不得要求上下级机构完全一一对应；凡是由部门下发文件和召开会议擅自规定机构编制事项的，一律宣布无效。这样一下子就把问题解决了。再如，我们过去总担心“干部身份”的人难缠、怕出乱子，以至延误了许多大好改革时机。但在河南省这次改革中，全省共清退乡镇临时人员20562人，分流超编人员127929人，却没有发生集体上访、聚众闹事等突发事件。这说明了，任何一场改革都必然会带来阵痛和情绪的焦灼，但“改革是大家的主意，人民的要求”^{[7]（p118）}，“估计形势，要看到中国的工人、农民、知识分子和大多数学生是拥护改革的”^{[7]（p287）}。所以，我们应当把让大多数人得利作为衡量所有改革得失的一个根本标准，而不能只顾及一些“团体利益”，却看不见人民群众的根本利益。

第四，乡镇机构改革的根本问题在于，合理划分县乡之间的“事权”与“财权”关系，加强农村基层公共服务和社会管理职能，更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此，河南省委、省政府在这次改革中，着重强调把乡镇工作从过去直接办企业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来，转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳定上来。同时，提出要依法界定县乡两级政府的职责范围，使乡镇真正实现权责一致；凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定由县级政府承担的职责，不准转嫁给乡镇政府承担；确实需要乡镇政府配合的，应明确权利与义务二者的关系，并赋予相应的办事权限，提供必要的财力保障；凡不是中央和省委确定的“一票否决”项目和各种达标升级评比活动，一律取消；需要保留的，也不准随意扩大评比检查的内容和范围；等等。当然，下一步应当对乡镇政权组织体制、权力结构及运行方式等进行根本性的改造，这些后续改革任务将更加艰难和繁重。这是我们多年来都想解决而至今尚没有解决的一道难题，还需要付出长期而艰苦的努力。

第五，要从根本上解决县乡财政困难，防止农民负担反弹，光靠中央和省级财政加大投入是远远不够的，还需要政治体制改革的全面突破；光是乡镇一级改而竖立其上的政府机构不改革，也难有实质性的进展，还需要省、市、县、乡四级政府连动式的全面改革。如果简单地寄希望于“撤并乡镇、精简机构、裁减人员”这样一种低层次的改革，那么很有可能将使乡镇机构改革再次落入“循环改革的陷阱”。譬如，通过河南省第三轮乡镇机构改革，共精简富余人员接近20万人，每年至少可以解决基层行政管理经费支出20亿元左右。但在2005年，河南地方财政用于免征农业税、发放粮农直接补贴、良种补贴和农机购置补贴和改善农村基础设施条件投入共计263亿元，比上年增加了66.1亿元，这是多年来财政支农资金最多、增长幅度最大的一年。可见，单纯依靠撤并乡镇、精简机构、分流人员，是不能解决根本问题的。另外，据财政部的一项研究报告显示，目前我国省一级行政经费支出每年不少于3630亿元，占地方财政支出比例为38.9%；地区一级每年行政经费支出约为1715亿元，占地方财政支出比例为18.4%；县一级每年行政经费支出约在2700亿元，占地方财政支出比例为28.9%；乡镇一级每年行政经费支出约在1280亿元，占地方财政支出比例为13.7%^[13]。也就是说，即使是从“降低行政运行成本”的角度来考虑问题，单纯依靠乡镇机构改革也是不行的。事实上，我国过去20多年进行行政体制改革都是侧重于从横向调整政府的部门设置，但却没有从纵向减少政府的层级设置，致使中央与地方之间“纵向权力下放”与“横向权力调整”互相脱节，导致一些深层次矛盾虽经多次改革而始终得不到根本解决。因此，我国下一步应考虑从“中间层突破”的大胆尝试，依照《宪法》撤消职能定位模糊的地区建制，把现有的“地级市政府”一律改为县级建制，从“城乡合治”走向“城乡分治”，实行“省直管县”或“省直辖市”的行政管理新体制。只有这样，才能从根本上解决我国在传统计划经济体制下的行政权力结构配置高度集中与政府职能定位高度扭曲问题^[14]。为了防止市、县机构改革中出现低效率重复的现象，建议由党中央、国务院直接领导和统一协调这项改革工作，省一级则负责具体的组织实施。

参考文献：

[1] 茹向阳.从保甲制度到村民自治[N].河南农村报，2000-01-01：（04）.

[2] 马海伟.河南“撤乡并镇”背后的利益博弈[N].新闻周报，2005-10-25：（02）.

[3] 马宏图，李铮.2005：河南乡镇大变革[N].河南日报，2006-01-15：（01）.

[4] 姬林芳，姜秋霞，易军魁.减负·增收·发展[N].河南日报，2001-03-26：（05）.

[5] 马鸿钧.河南乡镇机构改革综述[N].河南日报，2006-01-10：（01）.

[6] 张新光.论中国乡镇改革25年[J].中国行政管理，2005，（10）：16～19.

[7] 邓小平.邓小平文选（第3卷）[C].北京：人民出版社，1993.

[8] 朱巍.机构改革：适应新体制的革命[N].河南日报，2001-01-10：（05）.

[9] 李晓玮.坚定不移地推进市县乡机构改革[N].河南日报，2001-03-24：（01）.

[10] 张新光.“三位一体”的农村改革观[M].北京：中国农业出版社，2006.

[11] 刘慕学，张军.总结简政放权经验强化乡镇政权职能[N].大众日报，1988-01-04:（01）.