存款保险法律制度利弊之研究
[关键词]存款保险；挤兑；道德风险；公共安全网
一、存款保险法律制度的起源和概况
从19世纪到20世纪30年代，大约每隔20年，世界上就会发生一场大的金融恐慌，造成大批银行破产。在上世纪30年代的那场大危机中，仅美国一年就有2000多家银行倒闭。为了应付这种情况，美国国会于1933年通过了《格拉斯——斯蒂格尔法》和《国家住宅法》，随后设立了联邦存款保险公司（FDIC）和联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），标志着现代存款保险法律制度的建立。存款保险是指符合条件的银行和各吸收存款的非银行金融机构（以下简称“银行”）将其吸收的存款按一定的保险费率向存款保险机构投保，当投保的存款机构面临危机或者破产而不能支付存款时，由存款保险机构代为支付法定数额的保险金。
存款保险法律制度有以下基本功能：一是提高银行体系的公信力，减少存款人在金融机构出现问题时的挤兑行为，防止个别金融机构倒闭的传染效应，维护整个金融体系的稳定；二是对存款人的存款提供全额或部分的保险，保护一般存款人的利益；三是建立处理有问题银行的合理程序，以利于经营不善的金融机构退出市场，降低银行特别是大银行的道德风险。作为存款保险制度核心的存款保险机构的主要职能除了保护存款人的利益外，依据不同的情况，许多国家纷纷赋予其金融管理、金融援助和破产管理的职能。在多数西方国家，该制度和银行业审慎监管、最后贷款人制度统称为金融监管的三道防线，构成金融监管的基本制度，形成银行的公共安全网。金融机构倒闭在任何国家都是不可避免的，许多国家建立并完善存款保险法律制度，至1999年全球共有68个国家和地区推行存款保险法律制度。
随着改革的深入，我国金融体系中潜在的风险正在逐步地暴露，先后发生了中银信托投资公司、中国农村发展信托投资公司、海南发展银行以及34家城市信用社等金融机构由于经营风险巨大而被行政关闭的事件，以及其他一些城市和地区金融机构的信用危机和挤兑事件。这些事件表明保护存款者利益、维护金融体系稳定的任务已经提上了议事日程。但在是否引进存款保险法律制度及如何建立我国的存款保险制度等问题上，国内学者的观点不一致，甚至截然对立。建立存款保险制度是一个涉及面很广的问题，本文仅就建立存款保险法律制度的利弊，在整个社会经济、法律制度框架下进行考察。
二、存款保险法律制度的优势
在现代存款保险法律制度建立之后，1941~1980年间，美国只有242家银行倒闭，每年平均只有6家银行倒闭，银行的倒闭率大大降低了，存款保险法律制度功不可没。但是，存款保险法律制度的意义决不止于此，在金融和金融监管发展史上，该制度都具有非常深远的意义。
1.完善金融公共安全网。英国学者道尔将金融监管的基本制度划分为审慎或预防性监管和保护性监管。审慎监管包括资本充足率要求、流动性要求和一般性银行监督和检查等，保护性措施则包括最后贷款人制度和存款保险制度。审慎监管、最后贷款人制度和存款保险制度三者在维护金融安全方面的直接目的、方式和效果各不相同，具有不可替代性。（1）审慎监管在银行的安全防范措施中处于核心地位，通过加强对银行市场准入和银行经营风险的监管，控制银行风险的形成、积聚和外化，达到事先预防风险和维护银行系统稳定的功能。但是完善的审慎监管也不能保证风险的完全消除，一旦银行出现危机，审慎监管则无能为力，需要最后贷款人和存款保险制度作为补充，作为处理银行危机的手段。（2）由中央银行行使的最后贷款人职能旨在防止银行的暂时性流动性危机向清偿性危机和系统性危机转化，通过直接对面临危机的银行提供流动性援助来维护金融稳定。中央银行的这种职能从某种意义上说，是一种事实上的或隐性的保险。该制度具有操作迅速和见效快的特点。但最后贷款人职能的行使是有其局限性的。中央银行的最后贷款人职能与其同时具有的货币政策职能往往相抵触，过分地利用最后贷款人职能可能导致货币供应量的失控，损害稳定货币的政策目标。最后贷款人职能行使标准的模糊性和决策的随意性限制了其防范银行危机功能的发挥，但是明确的最后贷款承诺又会使银行过于依赖央行的最后贷款人职能，增强了银行冒险的积极性。因此，央行行使最后贷款人职能时常常会面临两难境地。（3）存款保险制度为存款人提供了直接的保护，其法定性和可预见性增强了存款人对银行的信任，可以有效地防止银行挤兑的发生。但是由于保险基金数目的有限性以及资产与负债的不对称，当面临银行体系的大动荡时，中央银行的最后贷款人职能显然是存款保险的必要补充。而且，存款保险制度带来道德风险和逆向选择问题，必须通过加强审慎监管以降低其负面影响。再者，审慎监管的完善也会降低银行危机发生的可能性，降低危机对央行和存款保险机构的压力。由此可见，三者必须相互补充，相互配合，才能达到维护金融安全的目的。
2.完善银行的市场退出机制。在市场经济条件下，优胜劣汰是市场机制发挥作用的必然要求。金融监管要尊重市场机制的作用，遵循适度监管的原则，保持银行间的适度竞争。当个别金融机构因为经营不善而被市场淘汰的时候，只要不触发系统性危机，危及金融系统的安全稳定，就应该让其破产。否则，金融机构的竞争意识就会淡化，经营活力就要受到制约。然而，金融机构的破产毕竟不同于一般的企业，银行的破产会对社会产生巨大的震荡，甚至引起银行的挤兑风潮，危及金融安全。银行机构的特殊性常常使监管当局面临两难选择，所以，必须建立存款保险制度，从机制上保证金融机构退出市场时其负面效应降至最低。可见，存款保险制度是金融市场退出机制中重要的一环，其存在为金融监管机构采取果断措施，促使那些效率差的金融机构退出市场，消除了后顾之忧，从而有利于提高金融体系的运作效率。
3.促进银行公平竞争。在建立存款保险制度之前，人们一般认为大银行比小银行安全，大银行一旦出现问题，国家也不会坐视不管，相比之下，小银行就处于劣势。同样，国有银行由于有国家的信誉作担保，比起中小银行和非国有银行，这些银行就会有天然的优势。建立存款保险制度之后，可以在一定程度上淡化这些金融机构的特殊优势，有利于增强中小银行和非国有银行的竞争力，促进公平竞争，从而提高银行业市场的效率。
4.稳定货币供应量。存款是货币供应量的主要组成部分，如果存款性金融机构大规模倒闭，存款大量减少，银行货币供应和扩张功能就会受到损害。同时，如果中央银行不能适时适量补充这些减少的货币，则货币供应量将大幅减少，造成经济的大幅波动和萧条。存款保险制度既可以预防和减少挤兑的发生，也可以通过对存款人的赔偿来补充减少的货币供应量，恢复银行的货币供应和扩张功能。因此，弗里德曼和施瓦茨通过实证研究认为，存款保险制度有利于货币制度的稳定。
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