浅谈地方自治问题及其对策
出处：论文网
时间：2007-01-03
四、多种地方自治的完善
1、 地方自治的规范化分权
规范化分权是宪政国家的基本特征。它包括横向的权力分立和纵向的权力分配。地方自治首先涉及的是纵向的权力分配，在自治体内部则有类似于中央政府的权力分立问题。
在中央集权制度下，各级政府的权力划分乃是一种行政行为，地方政府的权力来自中央政府或者上级政府的行政性授权，是缺乏保障和不稳定的。在地方自治制度下，地方自治团体的自治权力来自规范化分权，比行政性授权更加稳定，更有保障。当然，现在的地方自治团体通常是一身二任，例如台湾《地方制度法》第14条就规定地方自治团体“依本法办理自治事项，并执行上级政府委办事项”。所谓“自治事项”：“指地方自治团体依宪法或本法规定，得自为立法并执行，或法律规定应由该团体办理之事务，而负其政策规划及行政执行责任之事项。”所谓“委办事项”：“指地方自治团体依法律、上级法规或规章规定，在上级政府指挥监督下，执行上级政府交付办理之非属该团体事务，而负其行政执行责任之事项。”
分权的保障
中央政府和地方自治团体的规范化分权，有几种不同的方式。因而对自治权的保障，可以分为宪法保障、法律保障和司法保障；作为特例，还有条约保障。
凡以宪法来规定地方自治团体权力的，则其自治权必受宪法的保障，至于其保障的程度，则视其国家是否采联邦制而有所不同。单一制国家也有把地方自治的基本原则列入宪法的，地方团体的自治权，固有由宪法所规定而受宪法保障者，但大多是由法律所授与而受法律的保障。法律授权可分为两种：⑴普通法律授权：适用于全国的地方自治团体，而非仅适用于某一地方自治团体。这种方式为各国最通行的方式，如日本《地方自治法》。⑵特别法律授权：某一地方自治团体欲取得某种权力，向国会请求制定法律，该请求如经国会通过成为法律，其效力只及于该地方自治团体，与其他地方自治团体无关。这种方式在英美法系国家中较为普遍。
司法审查制起自美国，是美国对宪政制度的独特贡献。司法审查制使联邦最高法院得以对地方自治提供司法保障。当联邦与州或其他地方政府出现权限划分争议时，便是由最高法院作出最终判决。除美国外，现在已经有许多国家也采用了司法审查制度。《中华民国宪法》第一条规定：“中央与直辖市、县（市）间，权限遇有争议时，由立法院院会议决之”。但台湾一些学者及政治家认为，有“宪法位阶之自治事项”即依据宪法某一事项系属县之立法权限，则中央法律亦不得剥夺其决策空间。如果行政院与县政府在政治上协调之程序未能达成协议，应由司法院或行政法院做最后的裁决。“未来政府应尽速厘清中央与地方之权力关系，一方面强化二者间的协议机制，另一方面，也要建立化解彼此有关事权争议的机制，加强大法官会议审查地方自治争端的功能。”
条约保障是由国际组织或外国政府和本国政府一起对地方自治作出保障。第一次世界大战结束后，中东欧新兴诸国多采用联邦制以适应不同民族同处一国的情势。但联邦制终不为各国所乐闻，故为保障其国内少数民族，协约国要求这些新兴国家在签订国际条约时作出相应保证。另外，1984年中英两国政府签署联合声明，指出1997年7月1日以后，香港主权回归中国大陆，但需维持现行政制五十年不变，这即是典型的以条约授与方式来保障地方自治的实施。
中国未来全面实行地方自治制度，应以地方自治原则入宪、制定《地方自治法》和采纳司法审查制度等，为中央与地方的规范化分权提供多方面的保障。
中央事权
毛泽东喜欢说发挥两个积极性，中央一个积极性，地方一个积极性。这说明他的心目中并没有在中央与地方之间明确划分事权的概念。一方面，中央是领导一切的，想管什么就可以管什么；另一方面，“上面千条线，下面一根针”，什么事情也离不开基层政府。每一件事情都要发挥两方面的积极性，地方积极性还要进一步分解给四级政府，五级政府的主管部门插手过问同一件事，又如何具体划分权力和责任呢？毛泽东的这种观念至今还保留在现行宪法中：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”即所谓“中央统一领导下的分级管理制”，“在保证中央政府有效实施宏观调控的基础上，发挥中央与地方两个积极性”。
关于事权，首先是要明确政府事权的范围，其次才是如何在中央与地方之间进行具体的划分。在全能政治、计划经济的总体性社会中，政府的事权可以说是无所不包；在市场经济体制条件下，政府的事权必须大幅度地削减，实行“小政府，大社会”。世界银行发表的《1997年世界发展报告》将政府的职能归纳为建立法律基础、保持非扭曲性政策环境、投资于社会服务与基础设施、保护承受力差的阶层、保护环境等五个方面。在市场经济体制条件下，政府的事权还可以进一步归纳为两个方面：一是为拾遗补缺或纠正“市场失灵”而提供各种必不可少的“公共产品”，如法治环境、政策体系、社会秩序、基础设施等，包括保持宏观经济稳定；二是为维护社会的相对公平和公正而进行适当干预的制度，如基本社会保障、转移支付等。
从中央与地方关系的角度划分政府事权，大体可以划分为四类：中央专属事项，中央立法共同执行事项，中央立法地方执行事项，地方专属事项。其中前三类均与中央政府有关。
中央专属事项即中央立法并直接组织执行的事项，如国防、外交与国际经贸合作、司法、货币金融政策、度量衡与标准、空间与海洋开发等。明确划分事权不仅是为了保障地方自治的落实，也是为了更好地发挥中央政府的作用，建立统一的全国性市场和法治秩序，打破阻碍货物及生产要素在地区间自由流动的地方壁垒，防止出现“诸侯经济”和各种“土围子”。除美国等个别联邦制国家建立了州一级的司法制度外，绝大多数国家的司法制度都是统一的；即使在美国，联邦法院系统的所有法官——从地区法院、上诉法院到最高法院的法官，都是经国会参议院批准后由总统任命的。将司法确定为中央专属事项，各级法官的任命不再通过地方人大，是以司法独立为指向的中国司法改革的首要任务。今后凡确定为中央专属事项的执行机构，都应与地方脱钩，其负责人不应再由地方任命。地方政府免除了这些事项上的责任后，可以精简机构，集中精力于自治事项，并减少与中央政府的相互推诿与扯皮。
中央立法、中央地方共同执行事项包括交通与通讯、资源与环保、教育、公安、公有资产管理等。在这些事项上也应进一步划分职责与权限。如果高等教育划归中央政府管理，普通教育划归地方政府管理，教育部就不必再设普教司，干预地方政府的事权；为了方便交流，可以由地方分摊经费，建立普通教育协会这一类的全国性行业组织。现行的国有资产管理制度早已名实不符，实行地方自治后，地方自治体和社区自治体都可以拥有各自的公法人资产，没有必要再打“国有资产”的招牌。中央与地方如何共享对自然资源的产权，应当尽快制定出相关的法律，避免由于产权不明而出现对自然资源的掠夺性开发。
中央立法地方执行事项包括许多方面，例如农业、林业、卫生、计划生育、建设、劳动等，中央政府在这些事项上并不需要亲自参与执行。所谓中央立法，从广义上说包括三个方面：全国人大通过的法律，国务院发布的行政法规，国务院部门发布的行政规章。现在的问题是，法律数量不足且大多过于空泛，行政规章满天飞且随意性强甚至相互矛盾冲突。解决的办法是进一步合并国务院机构，组建与国际接轨的“大部委”，大幅度地减少“红头文件”的发源地。
地方事权
这里所谓的地方事权，在广义上是指中央以外的各级地方的事权，在狭义上仅指地方自治体的事权。
各国地方政府的职责通常包括三种事项：机关委任事项、团体委任事项和自治事项。机关委任事项是由中央制定具体政策，委托地方行政机关代为执行；所需经费原则上应当由中央财政拨付地方政府。团体委任事项是由中央制定基本方针，委托地方立法机构制定具体政策，并由地方行政机关负责执行；所需经费由地方财政自行筹集，但中央财政通常会给予专项补贴。自治事项中央原则上不予过问，由地方立法机构决策，地方行政机关执行；所需经费完全由地方财政承担。日本政府近年制定的地方分权推进计划，决定全面废除机关委任事项，减少团体委任事项，重新划分自治事项。而中国现行体制的一大弊端是，中央政府下任务，定政策，但是不给钱。譬如说，国务院决定给公务员加薪，但是地方政府却拿不出这笔钱，只能开“白条”。
中国改革开放以来，已经变一级立法体制为多级立法体制。1982年宪法规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。地方组织法规定，省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，可以根据本市的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规以及本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，制定地方性法规。省级虚化后，省和较大的市的立法权限应一并归于地方自治体，地方自治体的立法机构任务繁重，必须由专职议员才能承担。未来的地方自治体在经济管理、地区开发、建设规划、社会保障、文化卫生、普通教育等方面将拥有更大的决策权，以形成“政府间竞争”的格局。布雷顿，所引入的“竞争性政府”的理论分析范式包括纵向和横向的竞争：任何一个政府机构都与上级机构在资源和控制权的分配上处于互相竞争的状况，同时，这个政府机构又与同级机构在横向的层面上展开竞争。地方和中央的政治行为主体为争取居民的赞同和忠诚而互相竞争，竞争的砝码就是他们各自提供的政府服务。这时，政府竞争就与市场竞争通过各辖区对重要生产要素（如投资、人才等）的竞争互相衔接起来，这些要素决定各地区经济增长的最终结果。“政府间竞争”对于像中国和俄罗斯这类大国的体制转型或者更一般意义上的制度创新，有着至关重要甚至不可替代的作用。
在地方自治体与社区自治体的事权划分上，笔者认为，前者应当在地方税收、地方警察、地方公务员人事管理等方面承担主要责任；在后者的范围内，难以进行必要的公务员选拔和培训，也缺乏足够的晋升空间对公务员提供激励动因。
社区事权
社区自治体（市坊镇乡）与地方自治体（都府州）不同，它在制定政策方面的职责较轻，主要任务是直接为民众提供各种公共设施与服务。
社区自治体的基本职责是义务教育、治安防灾、市政设施、社会保障与福利，而在中国，这些事权现在还没有完全下放到基层政府（包括街道办事处这一级准政府）。近来，由于农村拖欠教师工资的现象严重，义务教育的管理权又上收到县级。国务院决定：“县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，要抓好中小学的规划、布局调整、建设和管理，统一发放教职工工资，负责中小学校长、教师的管理，指导学校教育教学工作。”这应当是暂时性的措施，一旦条件成熟，对普通教育的管理还是应当交给未来的社区自治体。
社区自治体靠近居民，便于实行直接民主。孙中山在解释政治的意义时说：“政是众人之事，集合众人之事的大力量，便叫做政权；政权就可以说是民权。治是管理众人之事，集合管理众人之事的大力量，便叫做治权；治权就可以说是政府权。”实行地方自治后就可以实行直接民权。“在人民一方面的大权刚才已经讲过了，是要有四个权，这四个权是选举权、罢免权、制创权、复决权。在政府一方面的，是要有五个权，这五个权是行政权、立法权、司法权、考试权、监察权。”理想的政治状态是“人民有权，政府有能”。他指出，有些欧美国家已经实行了直接民权。日本在二战后也实行了完全的地方自治和直接民权。在不违反宪法和法律的情况下，中国未来社区自治体的居民可以通过直接民主和间接民主的方式，自行决定某些具体的社区事权的兴革存废。
五、对地方自治的未来构想
在总结国内外地方自治经验和教训的基础上，我们于五年前提出了中国实行两级地方自治的构想：将中央直辖市、计划单列市、省会城市、地级市和地区改组为都、府、州，确定为上级地方自治单位，简称地方自治体；以按新标准设立的市、镇、乡和坊（即现在大城市中的街道）为下级地方自治单位，简称社区自治体。省、县暂时保留为非自治的地方行政体。关于这一构想，我们已经有过详细的说明和讨论，这里再强调以下几点：第一，把现有的地方政府层级全部改为地方自治团体，再加上村民自治，一共五级自治，是绝不可取的。第二，两级地方自治不能靠得太近。第三，地方自治体不应是省或者县，应当是位于二者之间的府、州。第四，社区自治体不应是县（区）或者村（居民委员会辖区），应当是县辖市、乡镇和街道办事处辖区。
当今世界各国，除一些小国外，大多数设二级或二级以上的地方行政单位，但并非所有的地方行政单位均为地方自治团体。3000多个县政府管辖着美国的每一寸土地，但从法律形式上看，传统的县政府是州政府的一个行政单位，“县政府只是行政管理的工具，它没有制定政策的权力”。日本的北海道和东京都下面设有派出机构支厅，12个政令指定都市下面设有区，它们均构成一个地方行政层级，但不是地方自治层级。地方自治层级太多，就没有办法在它们之间把事权和责任划分清楚；同时，也不需要那么多地方政府层层制定特殊政策，当然更不需要它们来充当转发红头文件的收发室。在中国目前情况下，减少地方政府层级（例如取消地级建制，实行宪法规定的省、县、乡三级制），或者把每一级地方政府均改为地方自治团体和公法人，都是行不通的；惟一的改革途径是首先区分地方自治体和地方行政体，从四级政府中选择两级作为地方自治体，在强化建设地方自治体的同时，逐步弱化地方行政体，为减少地方层级创造条件。
选择地级行政建制而不是省作为上级地方自治体的理由：首先，是顺应现实的发展趋势。改革开放以来，中央与省的权力和财力向地级行政建制下放，地级行政建制又向县和乡镇上收了一部分权力和财力，使其成为各级地方政府权力角逐中的最大赢家。面对这个趋势，一些学者要求取消地级行政建制的呼吁愈发显得不合时宜。这当然不是地级官员们能耐大、嗓门高的结果，而是中国城市化的客观要求。中国既不能像一些中小国家那样靠发展一两个特大城市来实现农村人口的城市化，也不能如某些学者所建议的那样依赖于几万个小城镇的发展；中国城市化的主流是把现有的几百个地级市发展为大中城市，用它们来容纳大部分的进城农民。其次，是与世界各国的地方体制接轨。如果中国在现有地级行政建制的基础上建立地方自治体，那么将有300多个都府州，在30来个非地方自治的省派驻中央代表，省的规模和管辖幅度均大体相当于俄罗斯的大区。第三，是降低政治风险。中国的大省经济实力占到全国十分之一左右，人口超过欧洲各主要强国，如果作为地方自治体出了什么差错，对全局影响很大；而且省级行政长官人数较少，容易在政治上联手，对中央施加压力；以300多个府州为地方自治体，就可以避免出现上述情况。四是有利于提高民族自治区的地位。在民族地区实行自治区、自治州、民族乡三级地方自治，可以使自治区的宪法地位略高于一般的省，而与香港、澳门等特别行政区处于同一级别。当然，面积小、人口少的自治区，也可以实行两级自治，这应当由自治区的立法机关自行决定。
基层社会自治体应具有足够的自治人才和自治财力，现有的村委会和居委会辖区范围太小，因此不适合作为社区自治体。台湾现行《地方制度法》规定：“乡以内之编组为村；镇、县辖市及区以内之编组为里。”其中“乡 （镇、市）为地方自治团体”，村、里只是地方自治团体内部的“编组”。《地方制度法》第59 条规定：“村置村长一人，受乡（镇、市、区）长之指挥监督，办理村公务及交办事项。由村民依法选举之，任期四年，连选得连任。”虽然村长由选举产生，但却是无给职，同时又要接受乡（镇、市、区）长之指挥监督，所以并不为村民热衷。因此该法条接着规定：“村长选举，经二次受理候选人登记，无人申请登记时，得由乡（镇、市、区）公所就该村具村长候选人资格之村民遴聘之，其任期以本届任期为限。”除村长外，村还设有作为地方公务员的干事，许多台湾学者因而主张取消村长选举制度。当前大陆的村民自治仍是一种政社合一的制度，在继续维持村社土地共有的前提下，可以把村民委员会改组为管理村社土地的法人团体，但不宜实行村级地方自治。本文前面已经讨论过，以几十万人到上百万人的县为社区自治体，与让政府权力尽量贴近居民的世界潮流是背道而驰的。
对地方自治的未来构想我谈谈自己的看法：
1、修改宪法，将“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府 ”与“民族自治地方的自治机关”两节删除，仅在总则一章中增添一个条文：地方实行自治，有关自治的法律由全国人民代表大会制订，由全国人民代表大会常务委员会负责解释。2、制订《自治法》，使我国地方自治制度有法可依。完善地方自治制度，第一步是要完善有关立法，最主要的是《自治法》的制订它关系国家大政方针，应稳妥制订，广泛征求意见，严格进行论证，不可操之过急。其内容至少应包括：中央与地方事权的划分，自治机关的范围、产生、构成、及其运行程序，自治财政、自治监督等内容。3 、真正贯彻司法独立原则。司法独立乃世界通则，我国宪法对之也有明确规定。然而，实际上各级地方政府有意、无意将司法机关视为其推行地方保护主义的法宝。造成这一局面的原因很多，但最根本的原因是我国现行法律将司法权视为自治权的一项。因此，还司法权以真正原貌，才是解决司法独而不立的真正对策。4、加强对地方自治的监督。首先得在中央建立相应的地方自治监督机构；其次要强化各种监督手段；第三，要建立相关的法律责任，使违反自治法的行为受到制裁。5、保障地方自治权的行使。我国，现在确无真正可行的地方自治的司法保障手段。只有等到司法权真正独立，其成为“立法、行政、司法”三极中的一极后，才有可能将自治权争议的案件作为 行政诉讼的一种而归入司法审查的范围。?
目前，我国安定、团结的政治局面进一步得到巩固，国家机构改革的浪潮正在稳步推进。因此，抓住机遇，完善业已存在的具有中国特色的地方自治制度，已刻不容缓。但地方自治制度问题千丝万缕，牵一发而动整个国家机器之全身。因此，该制度的改革与完善，要小心谨慎。
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