地方分权的政治、管理、法律途径
现代意义上的公共行政研究诞生于19世纪末的美国｡从一开始,公共行政就具有脱胎于 政治､受命于管理､问责于法律､服务于公众利益的特点｡①今天,地方分权和自治已经 成为现代国家治理的基本发展趋势,它是相对于中央政府对全国各地事务的绝对控制而言的 ,是对中央高度集权体制的根本否定｡在整个20世纪80年代,中央向地方的权力下放是中国 改革的主旋律｡关于权力下放的价值取向主要被定义为:调动地方的积极性,提高行政效率 ｡这种简单化､实用主义的价值倾向使得整个改革缺乏应有的深度,忽视了其他更为重要和 根本的价值基础｡其结果是改革反反复复,常常陷入“一放就乱,一统就死”｡〔1〕(202)我 们只有对权力下放的价值取向做全面､科学地阐述,才能走出理论上的误区,避免改革重新 陷入困境｡本文将从政治､管理､法律三种途径对其做出理论上的诠释｡
一､政治途径
在地方自治的理论动因中,虽然有行政效率的因素,但更主要的还是政治因素:民 主和 自由｡在目前世界上,由于技术原因无法在全国范围内实行直选式民主,因此通过地方自治 ,在一个较低的层次上,一个较小的范围内,居民们对自己身边的事物可以直接发表意见, 亲自做出决定,这就是人们将地方自治与民主联系起来的主要原因｡
但凡实行地方自治制度,地方议会议员和行政首长都须经由地方居民直接选举产生｡地 方居民参与选举并有权决定地方代议机关和行政首长人选,这是地方自治的最显著的特征｡
从公民参与和利益集团对政府间关系模式选择的影响来看,两者力量的不断增强将会促使朝 着分权化和多中心治理的方向发展｡〔2〕(2-3)公民参与是民主政治的重要内容之 一｡地方政 府由于贴近基层和社区,是公民参与的直接作用对象,公民参与程度的不断扩大,必然要求 扩大地方自主权和实行地方民主和自治｡这种民主和自治要求,反映到关系上就是实行地方 分权｡所以,地方自治是“通过保持地方政府与中央政府间的政治性紧张关系来维持民主政 治结构的重要装置”｡②
在中国以往的改革中,权力下放只是中央高度集权体制的一种管理方法和艺术,而地方 分权和自治的核心是承认地方自主权｡关于地方自治的权力来源和性质,西方学者存在着不 同的看法,其中影响较大的有固有权力说､委任权力说和制度保障说等｡〔3〕(105)
固有权力说主张自治权应像“天赋人权”那样属于地方政府的固有权利,国家对于地方 ,只能就其固有的权力加以适当的保护和推进｡③这种理论的实践结果容易导致地方主 义 ,使得有些学者对此理论望而却步,于是又出现了地方权力让予说｡委让权力说认为地方自 治权不是固有的,而是来自国家权力的委任乃至恩赐,是由国家给予地方团体的,并获得国 家统治权的承认和容许｡由于在权力下放的制度中,权力的扩散是一种恩惠,而不是权利, 所以这种观念暗指中央政府能够根据自己的愿望将权力分散下去,也可以重新将权力集中起 来｡随着民主､自治､分权等理念逐渐成为世界潮流,这种带有浓重的中央集权色彩的理论 越来越难以得到认同和接受｡制度保障说最初流行于德意志魏玛共和国时期,它认为地方自 治权并不是基于地方团体的前国家的固有权,而是保障在历史传统中形成的公法上的地方自 治制度｡当前,为了更好地保障普遍人权和人民主权而采取地方自治制度,已经成为制度保 障说的新内涵｡
在构建中央与地方关系以及建立合理的地方分权与自治制度中,联邦主义一直备受关注 ｡我国是实行单一制,但这并不妨碍我们对联邦主义原则和精神的吸收与借鉴｡因为联邦制 原则就是自治与分享治理的结合｡④使用联邦主义原则并不必然地意味着建立传统意义 上 的现代联邦制国家的联邦制制度,而是在政治生活的参与者的特定关系的制度化中得以体现 ｡只要建立适当的关系,就可以建立制定各种各样与联邦制原则相一致的政治结构｡
二､管理途径
地方分权除了具有形而上的政治哲学意义外,还具有形而下的管理学的意义｡像施 蒂格 勒的最优分权理论就指出,与中央政府相比,地方政府更接近于本地居民,更了解辖区居民 的效用和需求,地方分权具有内在合理性和必要性｡⑤对于现代国家而言,地方分权比中 央集权有着更优的管理绩效:
首先,在地方分权和自治的情况下,地方政府可以根据地方治理的实际需要自主设置工 作部门,而不必片面追求与中央政府对口设置机构｡政府间的申请､报告､协议､认可､批 准等繁杂事务将会大大减少,有利于提高政府机器的运转效能,节减行政成本,提高财政资 源的使用效率｡
其次,现代化对政府管理提出诸多要求,远远超过了中央政府的承受能力,客观上要求 地方政府承担更多的地方性事务管理工作｡分权可以减轻中央政府的超重负荷,从而能够使 之集中精力处理具有普遍价值或关涉国家整体利益的重大内政和外交问题,地方政府也可以 根据自身情况进行政策试验和制度创新｡
然后,地方政府在提供地方性公共服务方面具有得天独厚的优势｡特里希的偏好误识理 论指出,中央政府在提供地方性公共产品时,必然会受到失真信息的误导,提供的公共产品 要么太多而造成资源浪费,要么太少而不能满足实际需要,从而不能实现地方资源的优化配 置｡〔4〕(574-576)地方分权使政府治理的决策中心多元化,从而促使政府决策更 快,更准确,更具有回应性,也更可能满足人们的各种不同偏好｡
再次,地方分权带来了地方政府间的竞争,有利于促进新制度和新政策的迅速传播并被 采纳｡比如地方政府普遍将市场机制引入政府部门,从而减少了政府管制和行业垄断,其结 果必然是政府效率的提高和政府规模的缩小｡〔5〕在允许居民自由迁徙的情况下, 蒂博特“以脚投票”机制也将会发生作用｡〔6〕(416-424)
综上所述,地方分权有利于在全国范围内进行有效统治和管理,有利于地方区域的政治 稳定和社会发展,从而为全国的政治稳定和社会发展奠定了基础｡鉴于此,20世纪70年代以 来,许多单一制国家纷纷扩大地方自治权,并给予地方政府适当的财政和附加拨款支持,促 使地方政府承担更多的公共服务工作｡
三､法律途径
博弈论从各级各类政府及其官员追求自身利益最大化的自利取向出发,认为中央与 地方 关系具有利益竞争性质,而且中央政府部门和地方政府当局分别控制着能够与地方相博弈的 一些资源,因此中央和地方是讨价还价､相互交易和相互协商的关系｡由此产生的问题是如 何规范地方政府的利益诉求并实现中央与地方关系的理性互动?地方自治的法律途径就是强 调用法律主治原则来调节中央与地方的利益博弈｡公共行政之法律责任和伦理责任具体到地 方自治来说,就是地方自治的权威来源于法理,受制于法理,宪法､法律､行政命令､协约 ､规章以及司法判例都是具体的表现｡
在政治制度发展比较完善的国家,既强调对地方自治的监督与控制,又强调对地方自治 的制度保护,为此西方各国都制定有专门的地方自治法律｡地方自治政府的辖区划分需要考 虑历史传统､天然形势､人口分布､经济状况､国防需要､政治目的､建设计划等因素｡法 律在划分中央与地方权限时,所遵循的基本原则是:既要维护国家主权的统一,又要发挥地 方政府的能动性｡为此,中央政府普遍保留维护国家主权(国防和外交),负责制定全国性 的经济和社会政策,采取行动确保国家统一和团结等方面的职权;地方自治政府则承担和人 民生产生活关系密切的事项,如教育文化､医疗卫生､住房道路､消防救灾､城市规划等｡
随着中国经济市场化和政治民主化的不断发展,中央政府向地方政府下放了部分权力, 这将推动中央与地方关系进行合理调适,但迄今为止,我国的中央与地方关系仍然带有很大 的随意性,各级政府之间的事权划分在很大程度上不是法定分权,而是上下级讨价还价的结 果｡地方政府缺乏法定的经常性自主权,地方政府的事权和财权范围主要受制于中央政府的 行政指令,主要取决于中央政府的行政授权和信任程度,并受到行政权力的经常性督导和控 制｡
要实现地方自治的法制化,首先是要对宪法和法律赋予应有的权威和尊重｡宪法是最重 要的地方自治法律责任的来源｡然而单纯的宪法并无意义,更重要的是进行宪政主义理念的 实践｡宪法的主要目的是为了限制政府行为,但宪法同时还负责政府的创建和界定,负责赋 予政府机构和行政官员以相应的权力｡
然后是逐渐实现行政主导向立法主导转变｡中央政府以立法形式授予地方政府一定的自 治权力,地方政府在法定权力范围内拥有自主管理权,中央政府不得随意干涉地方政府权力 范围内的事务｡在这种体制下,中央政府承认并尊重地方政府拥有相对独立的自治权,同时 通过立法途径对地方政府的行为进行节制,以保障国家统一､主权独立和领土完整｡
其次是遵守公法与法律程序,因为它们是一个国家的社会基础设施,新的公法法律程序 和工具需要不断地被开发以满足社会对政府的需求;社会对公共责任提出了更高的要求,而 法律工具正是确认和确保责任的主导方法｡制度化的法定分权明确规定了地方政府的权限范 围,它既满足了地方的自主利益要求,又明确规定了地方政府的权力界限｡
四､总结
在各国新一轮的行政改革中,地方自治､互赖合作和多中心治理已经成为普遍的发 展趋 势｡中国自古就是中央集权色彩较浓的国家,地方自治这一西方政治文化理念与中国历史文 化传统缺乏亲和性,民主改革还没有把地方自治写入宪法,并使地方自治理念普及开来｡但 这并不意味着地方分权与自治在中国没有扎根的土壤,像法国就是后天习得型模式的典型代 表｡中国地方分权改革已经推行了二十多年,虽然尚有许多有待改进和完善之处,但总体来 看,地方分权改革改变了中国的中央集权传统及其决策执行系统,使地方分权与自治已经成 为中国政制的重要组成部分,进一步的目标是通过政府间的合作来实现有关各方的共赢｡
[注 释]
①〔美〕菲利普•J•库珀,等.二十一世纪的公共行政:挑战与改革〔M〕.北京:中国人民 大学出版社,2006:1.
②〔日〕新藤宗幸等,现代日本政治概说〔M〕.东京大学出版会,1994:171.
③罗孟浩.地方自治原理〔M〕.北京:中央文物出版社,1979:12-13.
④丹尼尔•J伊拉扎著.联邦主义探索〔M〕.彭利平,译.上海:上海三联书店,2004:15.
⑤ George Stigler, “Tenable Range of Functions of Local Government,” in Feder al Expenditure Policy for Economic Growth and Stability ,Washington, D.C. : Join t Economic Committee, 1957,213-219.
