对“公共管理伦理学”的历史可能性的证明

　　虽然威尔逊把行政管理的领域作为一个专门的领域提了出来，但这个领域的体系、结构、运行机制是什么样子？行政程序应当从属于什么样的具体原则？行政人员之间应当是什么样的关系？这一系列问题都由韦伯来作出了回答。韦伯的官僚制(bureaucrscy)理论就是首先被作为行政组织理论看待的。韦伯是以社会史比较研究的方式提出他的官僚制理论的，作为一个社会学家，韦伯特别关注古代那些伟大的文明国家中所存在过的组织方式，以及在那些组织形式中所存在着的具有共同性的行为类型。通过对古代埃及、罗马、中国、拜占庭帝国以及近代欧洲资本主义化的过程中的官僚制进行历史考察，韦伯找出了理想的官僚制模型：它在组织形式上，从属于科学性的原则；在体制设置上，从属于形式合理性的原则；在运作程序上，从属于合理—合法的原则；在组织成员的行为方式上，属于建立在权威基础上的集权类型；在组织成员的关系上，属于命令与服从的关系模式……学术界一般把韦伯的理想官僚制模型的特征概括为以下几点：(1)在职能专业化的基础上进行劳动分工，按权力自上而下排列成严格规定的等级层次结构体系。每一个下级机关在上一级机关的控制和监督之下，同时，由下到上又有着申诉和表示不满的权力。(2)有明确划分责权的规章制度。按系统的劳动分工确定机构和人员的职责领域。为了履行这些职责，提供必要的权力，需要有明确规定的必要的强制性手段，其应用的条件也予以详细规定。(3)指导一个机关行为的规则、包括技术性规则和行为准则两个方面。为了合理地应用这些规则，必须对有关人员进行专门训练和培训。(4)系统化的工作程序与公私分明的界线。管理行为都依据一套严格、系统而明确的规则，管理当局的成员与组织财产要明确分离，办公场所与居住场所也要分开。(5)严格的公事公办。非个性化的机构赋有特殊的权利与义务，它们是组织而不是职位占有者的财产。任何任职者都不能滥用其正式的职权，只受有关准则的指导，但合法权力能以各种不同的方式来行使。(6)对官员注重知识和能力。每个机构都通过竞争性选择来招聘人员，根据技术以及非个性的标准确定职位侯选人，基于资历、成就或两者兼而有之进行晋升。正是由于韦伯对官僚制作出了如此具体的描述，才使威尔逊关于行政管理是一个专门化的领域的设想得到了系统的理论证明，才使行政管理体系的完善成为一个自觉的进程。
　　但是，我们也看到威尔逊—韦伯范式是建立在两个理论假设之上的：第一，政治与行政是两个不同的领域，政治的领域是国家意志的表达领域。国家意志的表达，无疑是通过公共政策进行的，也就是说，政治的领域是制定公共政策的领域即决策的领域，而行政管理则属于对国家意志的执行，这样，决策与执行是分属于不同的领域的，被看作是可以分割开来的一个总的过程中的两个不同的阶段。第二，在得到充分发展的威尔逊—韦伯范式中，我们看到，行政管理的体制功能、组织结构等具有可操作性的要素得到了强化。围绕着行政管理的效率目标，服务于科学化、技术化的形式合理性，被突出到了一个极端的地步，一切个人的主观判断和价值因素，都被作为一种“巫魅”而加以祛除。根据这种理论所提供的原则去推动公共行政实践的发展，只能有一种结果，就是追求公共行政体系的科学化、技术化，否定伦理的、政治的等一切价值因素在公共行政运行中的作用。近代社会的发展，作为主流的社会意识形态是一个不断突出人的历史发展进程。在公共行政的领域中，突出法律制度的因素，用科学化、技术化的工具理性追求来排斥人的价值和意义，是与整个近代社会的历史进步趋势不相协调的。所以，威尔逊—韦伯范式受到怀疑甚至挑战都是合乎情理的。
　　我们提出“西蒙范式”，是由于西蒙的管理思想中包含着一个可能会从根本上提出要求变革威尔逊—韦伯理论的内容。这些内容的核心表述就是所谓“管理就是决策的”的论断。从行政学的角度看，西蒙关于“管理就是决策”的论断的意义就在于提出了公共政策的制定与执行、科学与价值的统合问题。尽管在微观的管理活动中，管理学家们强调研究目标的科学依据问题，但是，认真地考虑起来，任何目标的指向都只能从价值的意义来加以把握。而且，我们可以说，目标本身就是一定的价值体现。管理活动愈是在宏观范围内展开，其价值特征也就愈益突出。所以，任何决策都是以突出价值因素为特征的，无论怎样强调决策的科学化，都无可否认决策的价值考量和决策的价值旨归。对于公共政策的制定来说，价值考量和价值旨归是首要的和第一位的。可见，在公共政策的制定中持有价值的视角是无需置疑的。问题是传统的政治与行政二分是把公共政策的制定与公共政策的执行孤立开来了，就在理论上导出了公共行政排斥一切价值的考量，只有在公共行政之外，即为公共行政的行为体系提供动力的源头，才会考虑价值的问题。西蒙的论断却打破了这种二元分立的神话，虽然他并没有对政治与行政之间的关系发表更多的意见，只是在《管理行为》等著作中对政治与行政二分这一经典原则作了一些象征性的批判。但是，当西蒙的理论认为决策与执行是一个统一的过程时，实际上是逻辑地包含着公共政策的制定与执行是一个统一过程的内涵的。而进一步的逻辑推论就是，对于整个公共行政的体系而言，科学与价值是相统一的。
　　属于“西蒙范式”的意见也包含着政治学家们的看法，罗伯特·达尔从政治学的视角来考察行政管理的问题时也提出了相似的观点。他在《经典公共行政科学的三个问题》中，对行政学研究排除价值的考量表示了极大的怀疑，认为在公共行政的实践中片面追求效率目标而不考虑价值因素是不可能的。当然，作为一个政治学家，他对管理的认识是片面的，他以为纯粹的管理是可以不考虑价值因素的，而公共行政不是纯粹的管理，它必须考虑价值的问题。其实，作为科学抽象“原本”的现实社会实践，是一个综合为一的总体，何尝存在过纯粹的管理，即使对于管理而言，价值因素也是必须加以考虑的。当然，达尔关于公共行政要比私人管理更多地考虑价值因素的意见是对的。[3]因为在公共行政的领导中，人的社会行为更多地是从属于公共目标，要求行为的主体尽可能地提供更多的公共支付，以适应公共行政在历史的承袭过程中所拥有的文化环境等因素的要求。
　　“西蒙范式”中要求突出管理以及公共行政中的价值因素的思想之所以能够产生广泛的社会影响，得力于一批年轻的行政学家们，那就是曾经轰动一时的所谓“新公共行政运动”。“新公共行政运动”把“西蒙范式”中要求突出价值因素的愿望具体化为公共行政能否维护社会公正和促进社会公平的问题。从这个角度来思考问题和考察现实，他们发现，在行政管理的过程中，行政人员的“价值中立”只是一个神话，回避社会公平的问题，不仅不能使公共行政在效率方面做是更好，反而会做得更坏。根据新公共行政运动的看法，与其回避这个问题不如正视这个问题，那就是在提出公共行政的效率目标的同时，也要提出公共行政的社会公平目标。“新公共行政”的这种立场可以看作是“西蒙范式”的典型化，它把西蒙等人在公共行政中考虑价值因素的要求明确化为公共行政价值目标的提出。对于一切行为体系来说，目标的转变也就意味着行为方式、方法的重大转变。“新公共行政运动”在确立公共行政的价值目标的时候也是这样。所以，它提出了一系列从属于这一目标的公共行政体系的改造方案。对于行政学这门学科的发展来说，新公共行政运动的出现给人们留下的最为深刻的印象是“行政伦理学”的研究一下子成了时尚。从这一点也可以看出，“新公共行政运动”实际上已经可以看作是“西蒙范式”的完成形态。
　　继“新公共行政运动”之后出现的“新公共管理运动”不仅是一场行政改革运动，而且与实践中的行政改革相伴的理论探索也可以看作是一种新的行政学范式。在某种意义上，这一理论实现了对20世纪行政学发展成就的整合。它之所以不同于“西蒙范式”，是因为它不想在理论上实现对既有的行政学理论作出全面的批判性反思，不是希望通过提出新的理论原点来实现对已有理论的突破，而是着力于解决现实所提出的问题，根据解决现实问题的需要来对已有的理论作出评价。所以说，新公共管理运动更加突出了美国传统的实用主义精神，是美国文化开始在公共行政领域中张扬的典型表现。由于新公共管理不注重理论建设，只着力于解决现实问题，所以，它实际上是一个缺乏理论的理论范式。正是这一点，决定了它有着自己的特点，既模糊了不同领域和不同学科的边界。从学科的角度看，当新公共管理把视线放在解决现实问题上的时候，它是不考虑学科之间的区别的，无论是经济学的、政治学的、社会学的和管理学的，任何理论、观点，只要是对于解释和解决公共行政实践中的问题有所启发，它就毫不犹豫地加以吸收和利用，从而模糊了专门研究政府管理的行政学与其它学科之间的界限。从实践的角度看，当新公共管理解决现实问题时，它并不考虑这些问题的性质，不考虑它是属于哪个领域和哪个部门，它只考虑解决这些问题的可行性方案。这样，政府中存在的问题并不被看作是与政府的性质联系在一起的，而是与其它部门的问题都一样的，所以，解决其它部门中所存在的问题的方式、方法，也可以应用到政府部门中来解决政府中的问题。这实际上是在观念上模糊了政府与其它部门之间的界限。结果，政府只是被放置在与私人部门的区别中，才有着自己的特点，在公共领域中，它也被作为一个公共部门来加以看待，其它公共部门的运行方式、处理与私人部门之间关系的经验，也可以被吸收到政府中来，政府在管理方面的经验以及任何一个方面的创新，都可以推广到其它的公共部门中去。以致于行政管理这个概念已经不再适应于描述行政人员的行为体系，只有使用公共管理的概念才能反映出这种泛化了的行政管理的特征。可见，新公共管理所意味着的是一种新的管理模式，是对传统的行政管理的突破。不管今天或以后人们对新公共管理运动作出什么样的评价，它泛化行政管理的成就将会作为一种历史趋势而保留下来。所以，我们今天在研究与政府相关的问题时，以及在从事相关的学科建设的时候，必须立足于这样的学科发展现实。必须从公共管理的大视野中来考虑问题。
　　通过上述的考察，我们看到了行政学的发展和从行政学到公共管理学的演进历程。“西蒙范式”的积极意义是提出了公共行政中的价值问题，提出了对政府进行伦理考察和定位的可能性。而新公共管理则进一步把政府公共部门化，在模糊政府与其它公共部门的界限的同时，也突出了公共管理的公共特征。所以，新公共管理是悄悄地把价值问题放在了现实问题的解决过程之中了，如果对这个过程加以理论思考的话，那么，建立公共管理伦理学的现实根据就变得非常充分了。
【参考文献】
　　[1]　国外公共行政理论精选[M].中共中央党校出版社，1997.14-15.
　　[2]　古德诺.政治与行政[M].华夏出版社，1987.12-13.
　　[3]　陈振明.公共管理学[M].中国人民大学出版社，1999.9-10.

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