就业与福利：欧美国家的社区就业理论与政策模式
出处：论文网
时间：2007-01-03
社区就业模式与基本经验
社区就业既是欧美国家社会经济政策的重要组成部分，又是福利制度创新与政策调整的基本途径，还反映了市场、社区、国家、家庭和个人互动关系模式的最新发展趋势。1980年代以来，在经济低迷和失业率居高不下的处境下，欧美国家经济政策和社会政策出于不同动机，“不约而同”将关注点聚集于社区就业。其中，经济政策的主要目的是寻找新的经济增长点和动力源泉，旨在通过在社区层面创造更多就业岗位来解决经济性的失业与消费问题。社会政策的主要目的是降低福利对象的福利依赖，增强福利对象的个人责任感，通过工作激励和社区就业使福利依赖者转变为“积极公民”，同时复兴衰败的城市邻里和地方社区，增强人们的社区归属感，尽量在社区层面满足穷人和劣势群体的基本需求。显而易见，社区就业是政治、经济、社会和文化多种因素相互作用的必然结果，而且意味着市场、社区、国家、家庭和个人互动关系模式的变化，说明社会公平和经济效率成为社会政策的首要目标。（注：OECD,Family,Market and Community:Equity and Efficiency in Social Policy,Paris:OECD,
1997.）简言之，社区就业理论、政策与服务的发展是欧美国家的福利文化转趋保守、社会经济结构转型和福利制度改革创新的产物。
社区就业政策和服务的社会政策目标是社会公平与社会整合，创造就业机会和繁荣经济的经济政策目标处于次要和辅助性地位。80年代以来，欧美国家的贫富差距与两极分化日趋严重，社会不平等程度显著提高，社会群体、社会阶级之间相互分隔和潜在冲突的现象十分普遍，如何加强社会团结和社会整合，提高社会质量已成为社会各界高度关切的优先政策议题。（注：W.Beck,L.Van der Maesen & A.Walker eds., The Social Quality of Europe,London:
Kluwer Law International,1997.）形形色色和数量庞大的劣势群体的生活质量和需要满足尤为引人注目。欧美国家劣势社群的类型和构成复杂多样，主要包括社会中低下阶层、边缘群体和受压迫群体。美国的劣势社群主要是内城贫民区中的阶级下阶层(underclass)、黑人和其他有色人种、少数民族、女性、亚裔、非裔和拉丁美洲裔美国人、老年人和退休人员、同性恋者和妓女、短期和长期失业者、福利依赖者、单亲父母、未婚母亲、前罪犯和吸毒者。（注：W.J.Wilson,The Truly Disadvantaged:The Inner City,the Underclass,and Public Policy,
Chicago:The University of Chicago Press,p.3,143.）劣势群体、少数族裔和女性群体有时是相互重叠的。依据美国劳动部的定义，劣势群体是指那些没有适当就业的穷人和那些(1)中途退学者，(2)小于22岁的人，(3)45岁或以上的人，(4)残疾人，(5)就业遇到特别困难的人。（注：P.R Pinto & J.O.Buchmeier,Problems and lssues in the Employment of Minority,
Disadvantaged and Female Groups:An Annotated Bibliography, Minneapolis:Industrial Relations Center University of
Minnesota,1973.）英国支持性就业专家委员会的研究报告认为，那些因个人特质影响他们就业能力和面临就业困难的人处于“就业劣势”的状况，就业劣势的基本类型包括肢残者、长期病患者，精神病人、盲人、酗酒者、罪犯、单亲家庭、劣势年青人、老年工作者、少数民族、无家单身者和长期失业者。（注：B.Bridge,"Employment Services for the Disadvantaged:A Report to the Personal Social
Services Council on Current Needs and Provision Including a Study of Supported
Employment",London:Personal Social Services Council,1977.）劣势群体通常难以进入竞争性劳动市场，或是获得较好的就业岗位，普遍处于边缘性劳动市场和低工资就业状态。因此，如何创造机会平等的社会环境，创造更多适合劣势群体的就业岗位，以便缓解贫困，增强社会融合与社会团结，实现各阶层和睦相处，提高公民生活质量与社会质量，便成为欧美国家社区就业政策的优先领域和核心政策目标。
欧美国家的社区就业模式多种多样，反贫困战略、社区经济发展、社区企业和地方经济发展是四种主要模式。反贫困战略模式主要盛行于60年代，政策目标主要是缓解贫困，就业途径主要是福利项目，就业者主要是穷人，工资收入主要是辅助性的，就业性质以福利性为主，经济性为辅；（注：R.Haveman ed.,A Decade of Federal Antipoverty Programs:Achievements,Failures,
Lessons.）社区经济发展模式主要流行于70年代，政策目标是通过社区经济发展实现社区综合发展，就业途径主要是社区兴办的社区型商业与服务企业，就业者主要是普通社区成员和劣势群体，工资收入是就业者的主要收入来源，就业性质主要是经济性的；（注：D.Fasenfest ed.,Community Economic Development:Policy Formation in the US and
UK,London:Macmillan Press,1993.）社区企业模式出现于80年代，政策目标主要是社会整合，就业途径主要是拥有社会目的的私营企业，就业者主要是难以就业的劣势群体，工资收入和就业机会对就业者都具有重要意义，就业性质以社会性为主，经济性为辅；（注：J.Lotz,"Community Entrepreneurs" Community Development Journal,24(1),1989,pp.62-66.）地方经济发展模式兴旺发达于90年代，政策目标主要是通过经济发展解决失业及其相关的社会经济问题，就业途径主要是市场化运作的工商企业，就业者主体是普通社会劳动者，工资收入是就业者的主要生活来源，就业性质主要是经济性的。（注：R.P.Giloth ed.,Jobs and Economic Development:Strategies and Practice,Thousand
Oaks:Sage,1998.）不言而喻，在某种意义上，这些模式都是高度概括的“理想类型”，实际生活中各种模式常常融合在一起，难以泾渭分明地区分开来。虽然社区就业模式形式多样，但是各种不同就业模式却反映出某些共同特征：一是就业活动都不是单纯的经济问题，而是具有浓厚社会意义与社会功能的社会问题；二是社区就业的社会环境与制度背景是地方经济发展问题联系起来考虑；三是社区就业活动与政策的社会目标清楚明确，无论是缓解贫困、社区综合发展，还是将劣势群体重新整合进劳动市场、创造更多就业机会，社区就业活动与政策设计都起源于社会关怀，旨在谋求社会经济的协调发展与绝大多数人福利的最大化，而且社区就业政策的社会化倾向愈来愈明显，人的发展处于核心地位。
长期以来，社区企业是欧美国家劣势群体社区就业的主要场所，社区商业、社区服务业和社区工业企业是三种主要类型。80年代以来，社会企业逐渐取代社区企业概念，而成为其中的主要组成部分，社会企业理念与政策模式在经济合作与发展组织国家日趋流行。“社会企业”(social enterprises)是个宽泛的概念，泛指那些按照企业方式组织与运作，主要社会目的是为劣势群体提供就业机会，通过就业将劣势群体重新整合进社会经济生活，并且从事商品与服务供应的私营企业。按照OECD专家的界定，社会企业泛指所有依据企业战略组织，但其主要目的不是利润最大化，而是实现某些社会目标和经济目标，并且还具有一种为社会排挤和失业问题带来创新性解决办法的社会经济组织。（注：EOCD,Social Enterprises,Paris:OECD,1999.）总体来说，欧洲国家的社会企业种类繁多，名称各异，例如比利时的社会目的企业，意大利的社会合作社，芬兰的社会公司(social firm)，法国的工作整合社会企业、协会或合作社，德国70年代称为另类企业(alternative enterprise)，80年代晚期称为地方社区企业，英国的社会企业包括志愿组织、社区企业和社区商业、信托行和中介劳动市场，加拿大是社会经济企业，而美国则是协会、公司、信托行和社区经济发展公司等。这意味着社会企业并不是社区企业的简单替代者，而具有更加丰富多彩的内涵、外延与鲜明的社会目的。概括而言，社会企业截然不同于传统社区企业和私营工商企业的基本特征有四：一是社会企业跨越公共部门和私营部门的边界，开辟经济资源分配与管理的新模式，企业兼备经济与社会双重特征，形成所谓“第三体系”；二是社会企业主要目的是回应失业和社会排挤问题，社会整合与社会团结等社会目标处于政策议程的优先领域。因此，在一些欧美国家社会企业又被称为社会目的企业(social-purpose enterprise)；三是尽管社会企业以社会目标为主，但是仍然按照企业战略组织、管理与运作，并且提供市场化的商品和服务；四是社会企业多属于中小型企业，主要在地方社区为劣势群体提供就业机会，目标是通过就业为劣势群体增权(empowerment)，将他们重新整合进劳动市场。因此，某些社会企业又被称为通过工作培训企业(training-through-work enterprises)和工作整合社会企业(work integration social enterprise)。欧美国家对社会企业普遍采取鼓励、支持和保护政策，其形式多种多样，既有立法保护，又有政策优惠，既为雇主聘用低技术工人提供薪俸税豁免，又为社会企业提供工资津贴，既为经营者和劣势群体提供专门培训，又提供低息或无息贷款。简言之，社会企业是穷人和劣势群体实现社区就业的主要组织载体。社会企业主要特征是非牟利和社会整合的社会目标，以及主要通过社区就业将劣势群体重新整合进主流社会的社会功能。
欧美国家社区就业的政策实践产生了广泛的社会影响，发挥着多种多样的社会功能，具有重要的理论意义与现实意义。60年代以来，欧美国家“反贫困之战”和“福利制度改革”处境下的社区就业项目与服务，改变了福利国家时代有关就业与福利的社会共识，更加强调公民社会权利基础与前提的工作义务。这意味着社区就业打破了以往将就业与福利、国家与市场、社区与就业完全分开的习惯思维，试图确立这些部门之间的内在联系和互动关系。社区就业指明了欧美国家福利制度改革的方向，并使工作与福利关系重新成为社会经济政策议程和理论研究的核心议题。在理论层面上，社区就业丰富和发展了就业与福利理论，深化了我们对福利制度改革的本质、劳动市场结构与运作模式、贫困和劣势成因、福利依赖与工作动机等复杂现象的认识，不仅为反思福利国家的成败得失与未来发展方向提供动力源泉和刺激，而且引发了对福利理论与政策领域一系列基础议题的激烈争论。在政策实践中，社区就业为穷人和劣势群体摆脱贫困、避免社会排挤提供了更多选择机会，从社会与经济两个方面促进和推动了第三部门的发展，造就了大批跨越公共部门和私营部门边界的非政府组织和志愿服务机构，有助于社会经济（又称第三部门经济）和市民社会的健康发展，提高了欧美国家社会经济结构与组织体系的多元化程度。社区就业在相当程度上履行和发挥了社会整合与社会团结的功能，降低了社会排挤的程度和范围，有利于将穷人和劣势群体重新整合进劳动市场与正常社会生活之中。
然而，社区就业发展并非一帆风顺，其政策模式也并非十全十美，从一开始就存在许多争论，面临诸多两难选择。首先是有关社区就业的核心价值观念与基本假设的争论。这些争论主要是围绕贫困和社会劣势成因、福利依赖性质与程度、公民社会权利（福利权利）与工作义务等议题展开的。右倾的政客和学者认为，贫困与劣势成因主要是个人因素，劳动市场结构与运作是有效的，劳动市场能够提供足够数量与质量的就业岗位，穷人和劣势群体的最大问题是缺乏工作动机，缺乏责任感，依赖国家福利生活。而左翼和中间道路的政客与学者则持不同、甚至是完全相反的见解；（注：V.George & P.Wilding,Ideology and Social Welfare,London:Routledge & Kegan Paul,
1985.）其次，关于劳动市场结构与社区层次劳动市场功能及角色的争论。60年代以来，人们对社区层次劳动市场的理论探索与经验研究众说纷纭，莫衷一是。一些人认为劳动市场是统一的，另一些人认为劳动市场分为主要与次要、基础与边缘两部分，社区劳动市场基本等同于边缘和次要劳动市场；（注：R.Whipp,"Labour Markets and Communities: An Historical View",The Sociological
Review,Vol.33(4),1985,pp.768-791.）第三，社区企业和社区经济发展能否创造足够数量和质量的就业机会？欧美学者的经验研究发现，社区企业能够提供的就业机会通常是有限的。（注：R.Hopkins,"Community Economic Development:A Question of Scale",Community
Development Journal,Vol.30(1),1995,pp.45-64.）劳动市场为劣势群体创造就业机会的数量不足，质量也不高。存在大量就业机会，但是福利依赖者无工作动机的传统说法缺乏经验研究的支持；第四，低工资就业与贫困的关系问题。工资就业的关键是足够的收入和收入保障的标准问题，即就业者可以获得足够的工资收入，用以购买生活所需和满足家庭成员的基本生活需要。但是，劳动市场的现实状况是，劣势群体通常处于低工资就业状况。低工资就业的负面社会后果是多种多样的，其中最重要和影响最大的是贫困。欧洲学者的经验研究显示，那些处于贫困状态的人也处于低工资就业状况，低工资就业是贫困的基本成因。（注：S.Bazen,M.Gregory & W.Salverdaeds.,Lowwage Employment in Europe,Cheltenham:Edward Elgar,1998.）有鉴于此，近些年来，有关生活工资(lifewage)、基本收入(basic income)和公民收入(citizen income)的主张重新流行起来；第五，有关工作福利的争论。70年代以来，为增强福利服务接受者的工作动机，减少国家开支，欧美各国政府普遍推行工作福利服务。工作福利(workfare)是指福利服务对象以工作为前提或条件而获得福利服务的政策与制度安排。工作福利在许多方面是与社区就业联系在一起的，并涉及许多核心的理论争论。例如工作福利是违背公民的社会权利，还是增强公民权利中的义务观念，以便使权利与义务之间达致平衡？工作福利目标是规管穷人，还是为穷人和劣势群体增权？工作福利功能有助于社会整合与社会团结，还是使穷人和劣势群体标签化和更加低劣化？总之，社区就业政策与服务涉及众多关键性理论与政策议题，而且众说纷纭，争论不休。
结语
本文主要采取文献回顾的方式，从社区就业概念及其重要意义、社区就业与劣势群体的关系、社区就业的历史演变及其基本特征、社区就业模式与基本经验的层面，从就业与福利、经济政策与社会政策关系的角度，简要介绍和讨论了欧美国家的社区就业理论与政策模式。通过这番讨论，希望为目前我国政府大力推行的“再就业工程”、“社区就业政策”和社区建设运动提供历史借鉴与国际比较视野。虽然欧美国家的历史文化、社会环境与制度安排与中国社会迥然不同，但是社区就业是世界各国普遍面临的核心议题，具有普遍的理论内涵与政策意义。欧美国家社区就业理论与政策模式可以为我国的就业、经济发展和社会进步提供诸多有益的借鉴。首先，我们要树立社会政策的观点，改变单纯从经济角度看待就业问题的传统思维，更多地从社会福利角度看待就业问题。因为在社会结构转型的中国社会，就业问题既是重大的经济问题，又是头等重要的政治问题，还是个严峻的社会问题。其次，为劣势群体创造更多就业机会，提供更好的工作岗位是最好的社会福利。第三，地方政府和社区在为劣势群体创造更多就业机会、改善生活质量的努力中，可以扮演举足轻重的角色。第四，社区就业是缓解贫困与消除社会排挤的主要途径，但不是解决问题的全部办法。劣势群体的就业与福利问题需要政治制度、经济市场、社会环境、文化模式和个人努力的有机整合。第五，中国企业特别是非政府组织应弘扬社会责任意识，非牟利目标和经济效益是可以有机结合的。
字库未存字注释：
＠①原字狡去交加尔
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