绩效预算的思考
关键词：绩效预算；政府；财政
预算是国家以法律形式对政府所掌握的公共资源进行分配的过程，也是影响政府最为有力的工具。随着政府管理理论及预算观念的发展变化，预算制度改革一直是世界各国讨论较多的焦点性问题。20世纪90年代以来，世界范围内将预算改革的焦点集中在能够有效提高政府行政绩效的绩效预算(Performance－Based Budgeting) 上来。从发达国家推行绩效预算改革的实践来看，绩效预算对提高公共资金使用效率、改进政府部门绩效等方面取得了明显的效果。
近年来，我国正致力于服务型政府和公共财政的建设，在预算制度方面推行了以部门预算、收支两条线、国库集中收付、政府采购以及规范预算编制程序为主的改革。这些年来，我国的预算制度改革取得了较大成绩，然而这些改革并没有真正解决公共财政资金配置低效率的现状。为改进政府绩效，提高公共财政资金的使用效率，我们应借进一步深化部门预算改革的东风，借鉴西方发达国家实施绩效预算改革的成功经验，建立预算绩效评价体系，为在我国最终建立绩效预算体系夯实基础。
一、对绩效预算的基本认识
绩效预算理念萌芽于1907年纽约市政研究局提供的“改进管理控制计划”的报告中，该报告强调“通过对已批准项目的管理，提高资源使用效率”。绩效预算理念最早用于实践则开始于20世纪30年代，田纳西流域管理局和美国农业部采纳了绩效预算，在一定程度上提高了部门运作效率。到了20世纪40年代，美国的“重组政府”运动方兴未艾，借此契机，第一届胡佛委员会在1949年的报告中，完整地定义了绩效预算，从而定下了绩效预算改革的基调，此后，政府预算的“绩效、效率”观念开始深入人心。
遗憾的是，绩效预算推行的成效并不尽如人意，政府行政绩效大幅提高的情形并未出现。因此，从20世纪60年代中期开始，绩效预算销声匿迹，代之而起的是计划——项目——预算(PPBS)、零基预算((ZBB)等。然而，随后的这些预算改革也都没有取得成功。
20世纪90年代，在继承以往预算改革的一些有价值成分并进行新的探索的基础上，以美国、澳大利亚和新西兰为代表的 OECD国家纷纷推行了以绩效为基础的“新绩效预算”。其核心是主张政府预算必须与政府的中长期战略计划相结合， 强
调以政府职能的整体目标为导向，用绩效目标作为约束手段，以绩效责任换管理自由，在强调高层机构对支出总量进行控制的同时， 将自由使用预算资金的权力赋予了中、低层管理者，在预算制度中实现了政策（目标和结果）与管理（产出和激励）的有机融合。从OECD成员国近十多年推行新绩效预算的实践来看，新绩效预算在有效地促进政府改革， 以及有效地制止财政资金浪费、实现财政收支平衡等方面的效果是相当明显的。
绩效预算改革虽然历经反复，甚至遭遇过失败，但实践证明，绩效预算所倡导的“效率、绩效”理念符合预算制度改革发展的趋势和方向，对世界范围内的预算改革都具有普遍的借鉴意义。
二、我国推行绩效预算的必要性
首先，推行绩效预算是我国建立公共财政体制的需要。不同的财政制度模式下，预算决策与管理制度模式是不同的。预算制度的目标模式应取决于财政制度的目标模式。根据十六届三中全会的要求，我国将按照“统一规划，积极稳妥，先易后难，分步实施”的原则，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的公共财政体制。因此，完善我国预算制度就是要建立与公共财政体制相对应的绩效预算制度。公共财政是国家和政府为市场提供公共产品和公共服务的分配活动或经济活动，它是与市场经济相适应的一种财政类型和模式。在公共财政体制下，政府只能干市场不能干而又需要干的事，只能站在市场活动之外去为所有的市场活动提供服务，表现为一种“公共”活动。正是这种公共性决定了公共财政要“拿众人之财，办众人之事，合众人之意”。因此，建立公开、透明的预算体制和编制科学、有效的财政预算是公共财政的实现的关键所在。应该说，绩效预算是政府解决市场失灵问题、追求资源最优配置的高效工具。绩效问题是公共财政基本框架的核心，且贯穿于整个公共财政分配的过程中。
其次，推行绩效预算是我国政府改革的强大推动力。一般认为，政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，其根本目的是满足人民群众日益增长的物质文化需要，提供优质的公共产品和公共服务，而绩效管理与绩效评估则是衡量政府公共服务是否满足公共需求的重要手段和尺度。也就是说，政府对公民负有公共责任，政府的支出必须获得人民的同意并按正当程序支出，公共资源必须有效率地利用并达到预期的效果。要落实这些公共责任，就必须对政府的作为进行绩效评价，以准确了解政府是否承担起了公共责任。绩效预算不仅是预算方法的一种创新，更是政府管理理念的一次革命。绩效预算将政府预算建立在可衡量的绩效基础上，强调的是“结果导向”，是责任和效率，增强了预算资源分配与政府部门绩效之间的联系，有助于提高财政支出的有效性。对于政府部门，公众对政府提供公共服务的质量与成本的关注，有助于促进政府决策程序规范化和民主化；绩效目标的确立，绩效考评的执行及绩效评价结果的公开，有助于强化政府部门的责任；绩效预算赋予了部门更大的预算执行权，有助于促使政府部门按照成本效能原则优化配置资源，提高财政资金的有效性。可以预见，绩效预算改革必将成为我国深化政府改革、建设服务型政府的强大推动力。
最后，推行绩效预算是我国市场经济体制对政府预算提出的总要求。改革开放20多年来，我国已经初步建立起了市场经济体制，市场在资源配置中发挥着基础性作用。相应地，政府的预算制度改革也必须转变传统计划经济观念，牢固树立起市场经济所要求的效率和绩效意识。绩效预算恰恰以一种全新的视角，按照企业化经营模式，把政府作为一个提供公共品的经济部门，建立起“公共品——公共品成本——预算”的模式，通过对公共品成本的核算，进行预算编制。这就彻底改变了传统预算只考虑政府公共资源存量的做法，从而使预算编制紧紧围绕公共品的成本，体现了预算的约束机制。绩效预算的主旨是用企业家精神改造政府，把公众看成顾客，要求政府的一切活动都要以满足顾客需求为出发点。另外，从历史上看，新旧两次绩效预算改革都是作为更大范围的“政府市场化改革”的一部分而受到重视的。旧绩效预算改革是20世纪40,50年代美国“重组政府(reorganization )”运动的主要举措，而新绩效改革则是20世纪80年代末“政府再造(reinvention)”运动或“新公共管理(new public management)”改革的“排头兵”。
