中日社会保障比较分析
出处：论文网
时间：2007-03-04
摘要：我国建立社会保障制度的历史比较短，不过这不应该成为我国社会保障制度存在问题的借口。日本社会保障制度的发展历史也不长，情况却比我们好。以养老保险、失业保险、应对人口老龄化为例，日本的社会保障制度有些方面值得我们借鉴。另外，我们需要引导和培育社会保障文化。
关键词：社会保障／年金制度／雇佣保险／社会保障文化
在谈到中国社会保障的问题时，有些人爱说中国社会保障历史短，太“年轻”。其言下之意；“年轻”当然就“幼稚”，有问题是在所难免的。然而，我们知道，在我们的邻国日本，现代社会保障制度的历史亦仅能追溯到第二次世界大战之后，却没有如我们般难以为继的沉重负荷。
一、社会保障发展历程比较
在日本，现代社会保障制度是在第二次世界大战后发展起来的。有日本学者将其社会保障制度的建立和发展划分为四个阶段：(1)明治维新至第二次世界大战之前为社会保障制度的引进期。恤救规则(1874年)十分有限地扶助没有家庭扶养的老年人、残疾人、孤儿等，军人(1875、1876年)、官吏(1884年)则享有特权性质的恩给制度，由国库负担养老金。此后有以民间企业劳动者为对象的1922年健康保险法，以自营业者为对象的自愿性的1938年国民健康保险法，以工厂男性劳动者为对象的 1941年劳动者养老保险以及扩展到一般职员和女性的1944年厚生养老保险，不过总的来说此阶段的社会保障制度很不成熟。(2)第二次世界大战结束后至20世纪50年代前期，以救济贫困者为中心。战争失败造成了大量贫困者，救济条件大幅放宽，制定了生活保护法(旧法1946年，新法1950年)、儿童福利法(1947年)、残疾者福利法(1949年)、社会福利事业法(1951年)以及保护劳动者权利的工会法 (1945年)、劳动基准法(1947年)、失业保险法(1947年)、劳动者灾害补偿保险法(1947年)。在这一阶段，宪法(1947年实施)亦规定：“全体国民都享有健康和文化的最低生活水平的权利。”(3)20世纪50年代后期至1973年为社会保障的扩展时期，以建立福利国家理念为基础，社会保障制度不断改善。20世纪50年代后期，经济恢复到战前水平。1958年制定了新国民健康保险法，1959年制定了国民养老金法，二者于1961年4月全民实施，从而实现了“国民皆保险”。另外还制定了精神薄弱者福利法 (1960年)、老人福利法(1963年)、母子福利法(1964年)、儿童抚养补助法(1964年)、特别儿童抚养补助法(1964年)、儿童补助法(1971年)。(4)1973年石油危机后经济进入低增长阶段，同时人口老龄化不断加速，社会保障制度自1974年至今为改革重建时期。以雇佣保险法“974年)代替了失业保险法，制定了老年人保健法(1982年)，改革了养老金制度，制定了推进高龄者保健福利十年战略(1989年)、改善儿童补贴(1991年)、育儿休假法(1991年)以及男女雇佣机会均等法(1985年)、高龄者雇佣安定法 (1986年)，实施了护理保险(2000年)。
相对于部分发达国家社会保障长期形成的积重难返的问题，中国、日本这样历史较短的社会保障在建立和发展过程中具有较强的可塑性。塑造出一个什么样的社会保障取决于塑造的主体；政党、政府、工会等。进行比较可以发现，中日两国的社会保障发展历程各有特点，亦有共同之处。
第一，外部压力方面。日本现代社会保障制度的建立和发展要晚于其他发达资本主义国家，这就使得日本的统治集团在发展本国现代社会保障制度的过程中面临较大的外部压力。1919年第一届国际劳工组织大会举行的消息传到日本后，引起了日本各界对失业保险的普遍关心，各政党加紧制定有关失业保险的政策，以期提高其民众支持率。这种倾向也是战后世界资本主义国家向福利国家发展的过程中的一个共同点。战后日本执政时间最长的自民党，十分重视现代社会保障制度的建立和完善。自民党在《党的性质》中规定：自民党是国民政党、和平政党、真正的民主政党、议会政党、进步政党、谋求实现福利国家的政党。自民党将谋求实现福利国家作为其政治纲领，这对1955年以后日本福利国家的快速发展起到了不可忽视的作用。比较起来，尽管中国建立社会保障也是在战争结束之后，但新中国是社会主义国家，人民翻身做主人的喜悦和社会制度的优越性使人们沉浸在美好的理想中，建设现代社会保障制度的外在压力似乎不大。
第二，与工人运动的呼应及与经济发展水平的协调方面。第二次世界大战后的日本，国内失业者骤然增加，总数多达1000万人以上，包括军工厂关闭后流入社会的大批工人、军队解散后的大量复员军人、回国的原驻外军人、商人及其家属等。于是，社会各界尤其是工会方面要求建立失业保险制度的呼声最终促进了日本政府建立现代社会保障制度。日本的社会保障发展和改革与经济发展是基本对应的，当社会出现危机时，日本政府总是从发展社会保障方面来缓解矛盾，消除危机。1955年以后日本现代社会保障制度发展的动力主要来自经济的高速增长。从1955年开始的日本经济的高速增长持续了20年，这一时期，增加国库支出来强化现代社会保障制度，成为政府社会保障的基本政策。 20世纪70年代中后期，由于石油危机的影响，日本经济进入低速增长阶段，政府财政陷入困境。为维持庞大的福利开支，只有发行国债来弥补社会保障支出，这使日本成为世界对国债依赖比率最高的国家。进入20世纪80年代后，日本政府开始调整社会保障制度以减轻财政负担。考察中国社会保障的发展可以发现，工会基本没有发挥对社会保障的作用。至于社会保障与经济发展水平的适应性，中国的社会保障基本上长期滞后于经济发展。
二、社会保障模式与内容比较
社会保障模式与内容是一个复杂的概念，这里仅以养老保险、失业保险及应对人口老龄化为例进行比较。
第一，养老保险方面，多层次、广覆盖的目标在各国都有共识，实施状况则相去甚远。日本采取双层次模式，覆盖面广。日本的养老保险制度也称年金制度。1985年日本建立双层养老保险制度：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，在日本拥有居住权的所有20—60岁的居民都必须参加(又称基础年金)；第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度，按照加入者职业的不同又分为厚生年金和共济年金，其中5人以上私营企业职工的年金称为厚生年金，国家公务员、地方公务员、公营企业职工、农林渔团体雇员、私立学校教职员工各有专门的年金，统称为共济年金。厚生年金和共济年金领取者的待遇由统一标准的基础年金部分和与收入相关联的报酬年金部分组成。因此，加入厚生年金和共济年金这两种年金的职工自然加入国民年金，其基础年金部分实际上就是国民年金，报酬年金部分则按照加入者保险费缴纳的多寡来决定保险金数额。养老保险基金管理方面，日本政府实行统一调配，保证了使用效率。养老保险基金在金融监管体制改革前全部委托大藏省资金运用部(2001年大藏省改为财务省，对金融机构的金融监管职能移交给 2000年7月成立的金融厅)，纳入国家预算，防止了资金流失，成为国家财政的重要支柱。中国虽然要建设多层次的社会保障体系，但包括养老保险在内的正式社会保障(政府举办的社会保障)不存在多个层次，保障内容和标准因地域(如城乡之间、城城之间)和职业(公务员、事业单位、企业员工、个体户之间)有很大不同，但可携带性(流动性)差。
第二，失业保险方面，日本以雇佣保险取代失业保险制度，在保证失业者基本生活的同时，重视促进就业。雇佣保险的对象是社会全体雇员和农业工人，失业保险金给付分为维持失业者基本生活费的求职者给付和为失业者发放求职搬迁费、跨地区求职费等的促进就业给付，此外，失业者还可享受培训津贴、住房津贴和家属津贴等补助。日本的失业保险体系包括雇佣安定事业、能力开发事业和雇佣福利事业，实施雇佣保险的目的是为了预防失业、调整就业态度、开发和提高劳动者能力、增进和改善劳动者福利。这种制度安排体现了抑制解雇和防止失业、开发人力资源和增加就业机会、提高员工福利的政策取向。中国在失业形势比较严峻的情况下出台了《失业保险条例》，不过失业保险发挥的作用相对有限，失业保障内容较单一，促进就业主要靠其他政府政策实现。
关键词：社会保障／年金制度／雇佣保险／社会保障文化
在谈到中国社会保障的问题时，有些人爱说中国社会保障历史短，太“年轻”。其言下之意；“年轻”当然就“幼稚”，有问题是在所难免的。然而，我们知道，在我们的邻国日本，现代社会保障制度的历史亦仅能追溯到第二次世界大战之后，却没有如我们般难以为继的沉重负荷。
一、社会保障发展历程比较
在日本，现代社会保障制度是在第二次世界大战后发展起来的。有日本学者将其社会保障制度的建立和发展划分为四个阶段：(1)明治维新至第二次世界大战之前为社会保障制度的引进期。恤救规则(1874年)十分有限地扶助没有家庭扶养的老年人、残疾人、孤儿等，军人(1875、1876年)、官吏(1884年)则享有特权性质的恩给制度，由国库负担养老金。此后有以民间企业劳动者为对象的1922年健康保险法，以自营业者为对象的自愿性的1938年国民健康保险法，以工厂男性劳动者为对象的 1941年劳动者养老保险以及扩展到一般职员和女性的1944年厚生养老保险，不过总的来说此阶段的社会保障制度很不成熟。(2)第二次世界大战结束后至20世纪50年代前期，以救济贫困者为中心。战争失败造成了大量贫困者，救济条件大幅放宽，制定了生活保护法(旧法1946年，新法1950年)、儿童福利法(1947年)、残疾者福利法(1949年)、社会福利事业法(1951年)以及保护劳动者权利的工会法 (1945年)、劳动基准法(1947年)、失业保险法(1947年)、劳动者灾害补偿保险法(1947年)。在这一阶段，宪法(1947年实施)亦规定：“全体国民都享有健康和文化的最低生活水平的权利。”(3)20世纪50年代后期至1973年为社会保障的扩展时期，以建立福利国家理念为基础，社会保障制度不断改善。20世纪50年代后期，经济恢复到战前水平。1958年制定了新国民健康保险法，1959年制定了国民养老金法，二者于1961年4月全民实施，从而实现了“国民皆保险”。另外还制定了精神薄弱者福利法 (1960年)、老人福利法(1963年)、母子福利法(1964年)、儿童抚养补助法(1964年)、特别儿童抚养补助法(1964年)、儿童补助法(1971年)。(4)1973年石油危机后经济进入低增长阶段，同时人口老龄化不断加速，社会保障制度自1974年至今为改革重建时期。以雇佣保险法“974年)代替了失业保险法，制定了老年人保健法(1982年)，改革了养老金制度，制定了推进高龄者保健福利十年战略(1989年)、改善儿童补贴(1991年)、育儿休假法(1991年)以及男女雇佣机会均等法(1985年)、高龄者雇佣安定法 (1986年)，实施了护理保险(2000年)。
相对于部分发达国家社会保障长期形成的积重难返的问题，中国、日本这样历史较短的社会保障在建立和发展过程中具有较强的可塑性。塑造出一个什么样的社会保障取决于塑造的主体；政党、政府、工会等。进行比较可以发现，中日两国的社会保障发展历程各有特点，亦有共同之处。
第一，外部压力方面。日本现代社会保障制度的建立和发展要晚于其他发达资本主义国家，这就使得日本的统治集团在发展本国现代社会保障制度的过程中面临较大的外部压力。1919年第一届国际劳工组织大会举行的消息传到日本后，引起了日本各界对失业保险的普遍关心，各政党加紧制定有关失业保险的政策，以期提高其民众支持率。这种倾向也是战后世界资本主义国家向福利国家发展的过程中的一个共同点。战后日本执政时间最长的自民党，十分重视现代社会保障制度的建立和完善。自民党在《党的性质》中规定：自民党是国民政党、和平政党、真正的民主政党、议会政党、进步政党、谋求实现福利国家的政党。自民党将谋求实现福利国家作为其政治纲领，这对1955年以后日本福利国家的快速发展起到了不可忽视的作用。比较起来，尽管中国建立社会保障也是在战争结束之后，但新中国是社会主义国家，人民翻身做主人的喜悦和社会制度的优越性使人们沉浸在美好的理想中，建设现代社会保障制度的外在压力似乎不大。
第二，与工人运动的呼应及与经济发展水平的协调方面。第二次世界大战后的日本，国内失业者骤然增加，总数多达1000万人以上，包括军工厂关闭后流入社会的大批工人、军队解散后的大量复员军人、回国的原驻外军人、商人及其家属等。于是，社会各界尤其是工会方面要求建立失业保险制度的呼声最终促进了日本政府建立现代社会保障制度。日本的社会保障发展和改革与经济发展是基本对应的，当社会出现危机时，日本政府总是从发展社会保障方面来缓解矛盾，消除危机。1955年以后日本现代社会保障制度发展的动力主要来自经济的高速增长。从1955年开始的日本经济的高速增长持续了20年，这一时期，增加国库支出来强化现代社会保障制度，成为政府社会保障的基本政策。 20世纪70年代中后期，由于石油危机的影响，日本经济进入低速增长阶段，政府财政陷入困境。为维持庞大的福利开支，只有发行国债来弥补社会保障支出，这使日本成为世界对国债依赖比率最高的国家。进入20世纪80年代后，日本政府开始调整社会保障制度以减轻财政负担。考察中国社会保障的发展可以发现，工会基本没有发挥对社会保障的作用。至于社会保障与经济发展水平的适应性，中国的社会保障基本上长期滞后于经济发展。
二、社会保障模式与内容比较
社会保障模式与内容是一个复杂的概念，这里仅以养老保险、失业保险及应对人口老龄化为例进行比较。
第一，养老保险方面，多层次、广覆盖的目标在各国都有共识，实施状况则相去甚远。日本采取双层次模式，覆盖面广。日本的养老保险制度也称年金制度。1985年日本建立双层养老保险制度：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，在日本拥有居住权的所有20—60岁的居民都必须参加(又称基础年金)；第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度，按照加入者职业的不同又分为厚生年金和共济年金，其中5人以上私营企业职工的年金称为厚生年金，国家公务员、地方公务员、公营企业职工、农林渔团体雇员、私立学校教职员工各有专门的年金，统称为共济年金。厚生年金和共济年金领取者的待遇由统一标准的基础年金部分和与收入相关联的报酬年金部分组成。因此，加入厚生年金和共济年金这两种年金的职工自然加入国民年金，其基础年金部分实际上就是国民年金，报酬年金部分则按照加入者保险费缴纳的多寡来决定保险金数额。养老保险基金管理方面，日本政府实行统一调配，保证了使用效率。养老保险基金在金融监管体制改革前全部委托大藏省资金运用部(2001年大藏省改为财务省，对金融机构的金融监管职能移交给 2000年7月成立的金融厅)，纳入国家预算，防止了资金流失，成为国家财政的重要支柱。中国虽然要建设多层次的社会保障体系，但包括养老保险在内的正式社会保障(政府举办的社会保障)不存在多个层次，保障内容和标准因地域(如城乡之间、城城之间)和职业(公务员、事业单位、企业员工、个体户之间)有很大不同，但可携带性(流动性)差。
第二，失业保险方面，日本以雇佣保险取代失业保险制度，在保证失业者基本生活的同时，重视促进就业。雇佣保险的对象是社会全体雇员和农业工人，失业保险金给付分为维持失业者基本生活费的求职者给付和为失业者发放求职搬迁费、跨地区求职费等的促进就业给付，此外，失业者还可享受培训津贴、住房津贴和家属津贴等补助。日本的失业保险体系包括雇佣安定事业、能力开发事业和雇佣福利事业，实施雇佣保险的目的是为了预防失业、调整就业态度、开发和提高劳动者能力、增进和改善劳动者福利。这种制度安排体现了抑制解雇和防止失业、开发人力资源和增加就业机会、提高员工福利的政策取向。中国在失业形势比较严峻的情况下出台了《失业保险条例》，不过失业保险发挥的作用相对有限，失业保障内容较单一，促进就业主要靠其他政府政策实现。
