西方国家政府再造中的人事管理变革
出处：论文网
时间：2007-01-25
新的雇佣关系带来的另一个重要变化就是绩效管理和绩效工资的出现。在传统的政府雇佣关系下,没有科学和系统的绩效管理,导致报酬制度和晋升方式缺乏激励作用。工资多以职务等级工资的形式出现,只要达到某一个等级,就可以拿到相应的报酬,是一种“铁饭碗”。而职务晋升主要依据的是一个人的资历。有一种观点认为,公务员都是照章办事的,只要按照规定的程序去做,就会有合理的结果,任何人都一样,因而无需对他们的工作进行考核。另一方面,公共部门的工作与私人部门的工作不同,很少有客观的标准,难以进行客观公正的考核。因而一直以来,人们并没有下大力气进行绩效考核的改进工作,从而出现考核内容和标准过于笼统,方法不够科学等弊端,使它沦为只是每年一次的填表而已,流于形式,考核结果难以作为其他管理环节的依据。新公共管理运动倡导以结果为导向,其重要的一环就是要建立和完善绩效管理制度,实行绩效工资制度。英国于20世纪80年代中期引入绩效工资制度,主要运用于首席执行官和高级别的政府雇员之中。后来,这一制度逐渐得到推广。到1989年,在政府58 5万名雇员中,40万人工资中的一部分通过绩效考核决定。[8]受其影响,欧洲许多国家如丹麦、芬兰、爱尔兰、挪威、瑞士、德国、比利时、荷兰等,也纷纷实行或考虑实行绩效工资制度。现在,英国大多数政府部门都制定了清晰的职位说明书和生涯发展规划,一线管理人员据此对下属进行考核,考核结果成为绩效工资和职务晋升的重要依据。在新西兰,对首席执行官的考核主要根据事先商定的绩效合同进行,每年一次,考核由第三方———国家服务委员会执行,由其撰写报告,最后由总审计长审核。上述工作完成后,再决定首席执行官的绩效奖金。而美国早在1978年颁布的《文官制度改革法》就提出完善绩效考核制度和绩效工资制度,但此后多年仍然没有将绩效和付酬直接联系起来。1993年发表的《国家绩效评论》和国会通过的《政府绩效与结果法》,提出建立以结果为本的政府。此后,一些地方政府开始了绩效管理的改革。如克拉克郡政府引入企业360°绩效评估制度,对每一位郡政府的领导人员都进行全方位的绩效评估,评估主体包括上级直接领导、平行部门领导、雇员和顾客(服务对象),结果较为客观。[9]佐治亚州则经过大量的准备工作,在重新确定岗位工作职责和标准的基础上,从1996年开始实行全新的绩效管理和绩效工资制度。[10]总之,绩效管理正在西方一些国家蓬勃兴起,其特点和趋势可概括为:绩效管理与组织战略规划紧密相连,个人生涯规划与组织发展目标紧密相连;重视任前规定明确的绩效标准;绩效考核与工资和晋升等挂钩;重视引入企业的绩效考核方法。因此,绩效管理正在突破原来绩效考核的瓶颈,有助于促进以绩效为导向的新型雇佣关系的形成和发展。
三、 政府人事管理职能再造
传统的政府人事管理部门的主要任务就是按照法律的规定,保护雇员的政治中立和职业安全,从而使公务员公正执法,其职能往往局限于人事管理本身,如职位分类、人员招聘、职务升降、工资制度的安排、社会保障、公平就业以及员工工作记录等,以技术性和程序性工作为主。在政府再造运动中,这些传统的职能仍然存在,但其内容却发生了很大的变化,特别是增加了过去所没有的一些新职能和新方法。
第一,政治职能凸显。传统的政府人事部门的工作相对独立,其管辖权不受政治干预,较少涉及政策解释功能,也较少涉及与外部组织的关系问题以及价值冲突问题。但在政府再造的背景下,人事部门越来越多地被卷入政治议题之中,政治功能凸显。前面提到,为了实现政府再造,政府首脑加强了对一些原来非政治任命的人事干预,迫使人事部门在选拔人员时考察其政治倾向,这是其一。其二,在政府再造中,人事部门要与其他部门一起,将政府的战略一一分解,然后形成绩效目标,据此招聘绩效执行负责人,确定绩效合同,落实政府的政治战略。其三,人事部门充当政策解释和利益平衡者角色。[11]政府再造的重要一环是组织重构,一些政府工作合同外包,人事管理权下放,这些势必会涉及人员裁减和其他许多人事管理变革问题。这时就需要人事部门进行政策解释工作,也需要人事部门平衡相关利益结构,在不同价值观(如效率与公平、政府变革与雇员保护等)之间进行取舍和妥协,还需要他们与多元利益主体之间的互动,如其他政府机构、工会、政府雇员、非营利组织、企业等。这样,人事管理需要的就不仅仅是管理技术了,还需要有高超的政治艺术。过去,人事管理有时也会涉及政府减员等一些政治议题,但从来没有像信息化和全球化竞争背景下的今天那样,政府组织变革和功能调整成为经常化和普遍化的趋势。在这种形势下,政治功能无疑已经成为政府人事管理的应有之义。
第二,灵活的雇佣关系带来人事管理的新职能和新方法。新职能主要包括:成本—效益分析和比较,决定哪些业务适合外包;合同谈判、合同管理和合同监督等。新方法主要有:现代素质测评方法;新的绩效考核方法,如目标管理法、360°考核和绩效薪酬设计等;新的薪酬水平决定方法,如集体谈判和个人谈判等。此外,随着权力的下放,人事管理权有从职能部门向直线部门转移的趋势。这就要求人事部门要更好地理解组织的战略目标,掌握综合知识和具备综合管理能力,养成从全局战略和组织绩效导向的角度看问题的习惯,突破传统科层制程序化的瓶颈,从而更好地协助直线人员做好人事管理工作。
四、结语
传统公务员制度是在抛弃了“恩赐制”和“政党分赃制”后发展起来的,历经了一个多世纪的发展,也经受过许多的批评和检验,却至今仍然为各国所沿用,这本身就说明了它的生命力和价值所在。它对于保证公务员公正行政,避免政府运作的动荡,培养一大批忠于职守和精通业务的行政人才起着非常重要的作用。在政府再造浪潮中,西方一些国家对公务员制度进行了较大规模的改造,注入了时代的新内涵,有些方面还与原有的重要原则和价值不一致,如公务员政治倾向的加强和灵活雇佣关系的出现,与传统的政治中立原则和职务常任制存在很大差别。但我们不能因此就认为传统公务员制度应该寿终正寝了。事实上,西方国家的上述变革只发生在局部领域。例如政治干预人事任用仅限于较高级别的公务员;合同聘用制对于广大的从事普通业务的人员也不适用。公务员主体仍然受原有公务员制度的规范。这是因为,新公共管理的原则有其一定的适用范围,并不适合所有领域。
我们还应该看到,新的人事管理变革虽然在一些国家取得了一定的成效,提高了政府工作效率,节约了行政成本,提高了民众对政府工作的满意度,如英国、新西兰等[12],但同时它也带来了一些新的问题。例如:在传统政治中立原则和职务常任制下,政府雇员的职业生涯具有稳定的预期,而在政府再造中,职业生涯前景是一个变数,从而影响了雇员的工作热情。[13]新公共管理的效率原则要求打破严格的人事规则和程序,勇于创新,并给管理人员更大的人事权,其结果就可能造成必要的人事规则被忽视,导致权力的滥用和公共精神的丧失。要知道,“适当的程序是落实责任性和政府权力公平运作所必需的”[14]。如何让效率原则建立在公共精神之上,这将是新公共管理面临的一个重大课题。
近年来,我国政府人事制度改革的一些尝试与新公共管理有异曲同工之处,如目前正在各地推广的政府雇员制。可以预见,类似的改革仍将继续并在更大的范围内推进。在这一过程中,从西方国家的实践中得到的启示值得我们参考。引入市场方法改造传统的政府人事管理制度有一定的必然性,要大胆地探索,但不应盲目照搬,而应有选择地借鉴。企业化的人事管理和公务员制度各有优劣,各有一定的适用范围,将在较长时期内共存于行政体系之内。任何认为二者谁能代替谁的观点都是错误的。可行的办法是,让它们相互取长补短,使政府人事管理制度日益完善。改革时要注意相关制度和措施的配套推进。一是因为一些人事管理方面的问题不单纯是人事问题,它还是一个政治问题,权力下放如果没有完善的民主监督机制,必然带来灾难性后果。二是因为它还涉及社会组织的发育和教育等方面的问题。只有各方面协调配合,才能保证改革的预期目标的实现。
- 上一篇：论新世纪行政体制改革的目标与路径
- 下一篇：政治与伦理—蔡元培的国家观念
