财政总预算会计核算内容的扩展
[关键词]政府收支分类；预算收支科目；财政总预算会计；会计科目
一、政府收支分类改革和财政总预算会计制度改革的关系
2007年1月1日起执行的政府收支分类方案主要包括三方面内容：第一是收入分类，将一般预算收入、基金预算收入、社会保障基金收入和预算外收入等都纳入政府收入分类体系，使政府各项收入来源得到清晰反映；新的收入分类还对类款层次进行调整，增加一些汇总统计科目，如税收收入、非税收收入，更便于财政收支统计和分析。第二是支出功能分类，涵盖预算内外等所有政府支出，改变预算外资金长期游离政府预算科目之外的状况；统一按支出功能分类，改变过去按部门分类，从而集中、直观地反映政府职能活动，使预算更细化和透明。第三是支出经济分类，反映政府支出的经济性质和具体用途，即政府的钱究竟是怎么花出去的。
新的政府收支分类改革，有助于建立起我国财政信息管理系统，但其基础数据主要来自预算会计和政府会计系统。健全而良好的预算和会计建设是良好的公共部门治理基础。预算会计制度的改革势在必行，否则，政府收支分类改革将缺乏微观基础。[1]
二、财政总预算会计核算中存在问题的分析
（一）以收付实现制为基础导致核算内容不够全面深入
尽管收付实现制是各国主要采取的核算基础，但在20世纪70年代以来“新公共管理”（NPM）运动推动下， 已有不少国家在政府预算会计中运用了权责发生制。新西兰、澳大利亚等国的实践表明，权责发生制预算会计对支持绩效导向的政府预算改革，鉴别财政风险及改进政府对长期资产管理等有重要作用。
我国财政部1997年发布的《财政总预算会计制度》规定“总预算会计核算以收付实现制为基础”，虽然在2001年印发的《〈财政总预算会计制度〉暂行补充规定》中规定：“中央财政总预算会计的个别事项可以采用权责发生制”，但这些事项并未涉及直接隐性负债、或有事项及政府产权等处理。以财政负债和财政资产为例：
1.财政负债核算的范围过窄
核算财政负债的会计科目有三个：“暂存款”、“与上级往来”、“借入款”。前两个反映财政与其他部门或财政间的往来，不属于通常探讨的财政负债的范围。“借入款”反映财政向社会举借的债务，属于直接显性负债。而直接隐性负债（政府欠发工资、社会保障支出缺口等），或有直接负债（政府担保的各种借款、政府未决诉讼等）和或有隐性负债（国有企业的潜亏，国有银行、农村信用社、供销社系统及农村合作基金的坏账等）则没有反映。[2]截至2003年底，我国政府积欠企业出口退税金额超过3000亿元。我国在计划经济时期因没有为职工计提养老金而遗留下来的隐性债务，据不完全统计已达到30000亿元，仅“十五”时期我国各项社会保险基金缺口共达1000亿元[3].尽管《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”，但地方政府债务问题已经成为不争事实。各级地方政府通过向商业银行贷款或各类以公司基金的名义借钱、代发债券等途径筹集资金，由财政提供担保，这些负债都没有如实反映在预算会计报表中。披露的财政负债规模远低于实际存在的规模，政府偿付债务能力和承担负债的压力被低估。
2.政府债权和股权的增减变动未反映在财政资产中
（1）政府债权的发生和收回未作为政府资产反映。现行制度规定，发放贷款列为“一般预算支出”，收回贷款本息列为“一般预算收入”，而对贷款发生和收回导致的债权变动不进行核算。缺点是，政府债权的规模和增减变动没有反映，虚减了政府可支配的公共财务资源，不利于加强贷款的回收管理。
（2）政府对外投资形成的国有资本金以及缴存国际金融组织的股本未作为政府产权反映。结果是政府资产状况和结构无法反映。[4]对外投资核算时仅列为“一般预算支出”，未作为产权反映。同样，国有资产出售、转让所得款项，列为“一般预算收入”，不反映投资资产的减少。未核算和反馈国有股权的运营状况，不利于国有资产保值增值。
（二）新的资金运作情况未系统反映在会计核算范围内
预算外资金未包括在财政总预算会计核算范围内，在《财政总预算会计制度》外，由《预算外资金财政专户会计核算制度》来规范。目前预算外资金已纳入政府收支分类体系，预算外资金与一般预算资金在收缴领拨和预算编制上已趋于一致的状况下，财政资金的体外循环，既不利于财政资金统筹使用，也使得财政总预算会计报表与预算单位会计报表反映的资金口径不一致。此外，社会保障基金核算不统一，财政部门无法全面反映社会保障基金的运作及增值情况。[5]
（三）会计报表反映的内容过于简略
如资产负债表中，政府当年结余和历年累计结余没有分开，不便于财务分析和资金调度。
（四）会计科目与政府预算科目尚不甚匹配
政府预算科目用以详细记录和反映预算的批准情况，同时，政府会计科目用以详细记录和反映经济业务实际发生情况。会计科目的设置应与预算科目相匹配，且其详细程度应不低于预算账户，以便按照政府预算收支科目口径反映政府预算执行情况。可喜的是，在《财政部关于政府收支分类改革后财政总预算会计预算外资金财政专户会计核算问题的通知》（财库「2006」25号）[6]中，预算外资金财政专户会计取消净资产类“专项预算外资金结余”、“一般预算外资金结余”和“乡统筹资金结余”科目，取消收入类“专项预算外资金收入”、“一般预算外资金收入”、“乡统筹资金收入”和“其他收入”科目，取消支出类“行政事业支出”、“专项支出”、“基本建设支出”、“乡统筹资金支出”和“其他支出”科目，而增设净资产类“预算外结余”、收入类“一般预算外收入”和支出类“一般预算外支出”科目。财政总预算会计、预算外资金财政专户会计科目均要求根据《政府收支分类科目》分设相应明细账。
随着预算外资金、社会保障基金纳入政府收支分类体系，目前急需拓宽财政总预算会计的核算内容，解决预算明细科目和财政总预算会计明细科目分类不一致的问题。从长远看，预算外资金与一般预算资金应融为一体，统一核算。作为过度，目前应在财政总预算会计体系内设置单独的预算外资金收入、支出、结余等科目进行核算。
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